[2002-11-21] 論壇．知情權與保護國家機密的平衡

——立法建議無損新聞自由

　特區政府有關竊取國家機密罪的立法建議，在保障香港居民知情權與保護國家機密之間取得了平衡。但公眾知情權在任何國家或地區都不是絕對的，公眾知情權不能損害包括國家機密在內的國家安全。

■法　言

適應香港回歸中國現實

　第五，對現行《官方機密條例》規定的非法披露罪的資料類別進行了適應化修訂，以適應香港回歸中國的現實。諮詢文件建議在受保護資料類別中增加「中央與特區關係」類別。實際上並沒有擴大現行《官方機密條例》受保護資料的範圍。回歸前，港英政府一直是把香港與中國內地的關係視為英國與中國關係的一部分，涉及中國與香港的資料列入「有關國際關係的資料」而受到《官方機密條例》的保護。現在諮詢文件建議將上述資料從「國際關係」抽出來，單列為中央與特區關係，是為了適應香港回歸中國這一現實所進行的必要修訂。而且，香港特區與中央關係的範圍要比香港與內地關係的範圍更小。這說明這項修訂不僅沒有擴大反而是縮小了受保護資料的範圍。

合理的平衡

　第六，在保障香港居民知情權與保護國家機密之間取得了平衡。立法建議參照了國際上的通常做法，妥善處理了保護國家機密與獲取信息自由的關係，確保香港居民享有的知情權符合國際人權標準。香港特區有健全的保護新聞自由的法律。實施《公民權利和政治權利國際公約》的《香港人權法案條例》第Ⅱ部香港人權法案第十六條規定：「（一）人人有保持意見不受干預之權利。（二）人人有發表自由之權利；此項權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式，不分國界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由。（三）本條第（二）項所載權利之行使，附有特別責任及義務，故得予以限制，但此種限制以經法律規定，且為以下所必要者為限——（甲）尊重他人人權或名譽；或（乙）保障國家安全或公共秩序，或公共衛生或風化。」（比照公約第十九條）。特區現行《釋義及通則條例》也規定，未經法院事先批准，警方不能進入處所及搜查或檢取新聞材料。

　香港特區也有完備的保護新聞自由的法律機制。特區的行政執法機關必須嚴格依法行事，其執法權受到監察和監督。任何居民和新聞機構，對行政機關損害其權利的行為，都可提出司法覆核。香港特區與其他普通法適用國家一樣，法院負責適用和解釋有關立法，繼續發揮保障香港居民權利和自由的重要作用。香港特區的新聞自由是有充分法律保障的。

　應該指出的是，諮詢文件沒有建議以「公眾利益」作為非法披露罪的一般免責辯護。也就是說，任何人（包括傳媒）是不能以披露受保護資料符合公眾知情權這一所謂公眾利益為由，作為免除非法披露罪刑事責任的法律依據。這是保護國家機密的需要，也完全合乎國際通例。

公眾知情權並非絕對

　眾所周知，公眾知情權在任何國家或地區都不是絕對的。任何國家都可以公眾利益為由拒絕公開政府資料。一九六六年美國《信息自由法》（一九九六年修訂）規定，公眾可取得政府文件的權利不適用以下九類文件：（1）為了國防或外交利益，根據總統行政命令規定的標準，特別授權予以保密的文件，或根據總統的行政命令實際上已經定密的文件；（2）純屬行政機關內部人事規則和慣例的文件；（3）法律明文規定特別予以免除公開的文件；（4）貿易秘密和從個人以及特權機構和保密機構獲得的商業或金融信息；（5）非機關的當事人在與行政機關進行訴訟時，不能通過法律途徑得到的行政機關內部或行政機關之間的備忘錄或往來函件；（6）其公開可能明顯地侵犯個人隱私權的人事的、醫療的以及類似的檔案；（7）為執法目的而編制的記錄或信息；（8）包括在負責管理或監督金融機構的行政機關所編制的、收到的或使用的檢查報告、業務報告或情況報告中的信息；（9）關於油井的地質和地理情況的信息、數據和地圖。二○○○年英國《信息自由法》也規定了公眾獲取政府信息權利的十四項例外，包括國家安全、國防、國際關係、英國內部關係，有關英國的經濟或金融利益的信息，有關公共機構進行的調查和程序，如調查或檢控刑事犯罪，有關執法信息，有關制定政府政策和部長聯繫等信息等。值得注意的是，香港特區現行的《官方機密條例》是回歸前港英當局以英國的《官方機密法》為藍本制定的。英國在修訂一九八九年《官方機密法》時，就曾考慮過是否需要增加公眾利益作為抗辯理由問題，但基於兩項理由否決了該建議。一是允許以公眾利益作為一般辯護理由無法達到法例清晰的目的，二是法例的原意是披露明顯違反公眾利益才使用刑事處罰。也就是說，該條例的目的就是為了保護公眾利益。二○○二年英國上議院在一個案件(R v. Shayler)中也裁定，英國《官方機密法》未規定公眾利益抗辯，沒有抵觸實施《歐洲人權公約》的一九九八年《英國人權法》。

國家安全是最大公眾利益

　由此可見，公眾知情權不能損害包括國家機密在內的國家安全。任何政府都必須在披露與保密資料兩者之間，確定哪個更符合公眾利益。這涉及公眾知情權與保護國家安全這兩個公眾利益如何取得平衡的問題。必須明確，公眾知情權是公眾監督政府施政的一項措施，其目的是為了保證政府更好代表公眾利益而不是損害公眾的利益。如果向公眾公開披露受保護資料造成的損害超出公眾因此而得到的利益，就應該加以禁止。國家安全包括國家機密是最大的公眾利益，保護國家安全就是最大限度地保護公眾利益。當然，公眾知情權也不能一概而論，必須具體案件具體分析。特區現行條例即使對此不作規定，也不排除法院在個案中考慮「公眾利益」，作為免責辯護的理由。

　綜上所述，諮詢文件有關竊取國家機密罪的立法建議，只對現行《官方機密條例》作了個別適應化或技術性修訂，使之更趨完善。有關建議嚴格遵照基本法，符合香港特區的實際，符合國際通行做法。對這樣一個立法建議，毫無疑問是應該支持的。 （二之二）