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香港專業人士協會副主席及資深測量師 陳東岳
申訴專員公署一份主動調查報告，批評政府部門對原居民的「認可殯葬區」管理不足，並提出5大問題，包括部門權責不清、殯葬許可證規定粗疏、對非法殯葬執法寬鬆、影響保育地點生態及欠缺長遠規劃等。報告對此作出多項建議，並敦促各相關部門予以研究及配合改善。
報告指出新界原居民於山邊殯葬的習俗由來已久。自1983年，政府實施「山邊殯葬政策」，把總面積約4,000公頃的多幅政府土地劃為約520個「認可殯葬區」，供原居民身故後下葬，以維持原居民的傳統權益，以及遏止非原居民於山邊下葬的問題。山邊殯葬政策是由多個部門，包括民政事務總署、地政總署、食物環境衛生署、漁農自然護理署及水務署，各自按其工作範疇，共同推行。報告指1983年至2014年期間，新界各區民政處共發出了31,282張殯葬許可證。
權責未作適當部署
申訴專員公署認為出現權責不清的成因之一，在於當年政府沒有就執行山邊殯葬政策的權責作適當部署：1982年地政總署成立以前，當時的政務總署既負責處理原居民事務，亦是政府土地的管理者。在地政總署成立後，該署接管了政務總署的土地管理職能。原居民事務則仍由政務總署負責。此後，兩署就認可殯葬區的權責之理解長期糾纏不清。認可殯葬區所在的土地仍屬未撥用政府土地，亦沒有以契約形式（例如租約或土地牌照）批出及清楚訂定政府及殯葬許可證持證人雙方的關係及權責。當出現管理問題，誰應負責處理便成疑問。
民政總署認為可成立以民政事務專員或鄉郊代表為主席的跨部門管理委員會，以改善認可殯葬區的管理。但公署認為，更有效的做法是交由單一部門或機構負責殯葬區的整體管理，一如食環署獲撥地營運公眾墳場，並與殯葬許可證持有人訂立具約束力的條款，以徹底解決「誰來規管」的問題。
許可證條款極粗疏
該署調查又發現，殯葬許可證的條款極為粗疏，亦沒有完善的機制以檢視申請人是否確有遵守條款，以致出現了不少漏洞。比如下葬位與申請時所示不同，甚至或會「出界」，在認可殯葬區以外。雖然地政總署及食環署可採取執法行動，把違規墳墓清除及把遺骸移走，但事後執法往往會招惹涉事者的強烈反抗。
另外，許可證並無包含墓地尺寸限制的條款。公署認為，墓地面積適度受到規管並非不合理。按照筆者的理解，紙上所繪畫的粗略位置，在現場山邊雜草叢生，的確難以確定鑑定其所在地，假如由政府部門預早在現場專業定位，可以避免爭拗。
報告認為，政府應有長遠規劃，在土地資源有限下，研究如何長遠維持原居民山邊殯葬的權益，及同時平衡更廣泛的公眾利益。公署敦促各相關部門盡快開展民政總署於2013年所建議的試驗計劃，並按其專業及法定權力積極參與，以確定各項改善措施是否可行及有效，包括於殯葬區邊界豎立標示及訂立墓地尺寸限制等，從而逐步推廣至其他認可殯葬區。
基本法第40條保障新界原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護，山邊殯葬屬於傳統權益之一，政府在研究修訂這方面政策之前，應該尊重原居民意見及諮詢新界鄉議局，在成立研究小組階段，邀請新界鄉議局派代表參與。筆者側聞鄉議局當年亦有建議研究挑選某些認可殯葬區作試點，設立低層骨灰龕場，一半予公眾人士申請，另一半供原居民使用，或許作為長遠規劃，當局亦可一併考慮。■題為編者所擬。本版文章，為作者之個人意見，不代表本報立場。
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