[2004-05-16] 以基本法化解炒冷飯式爭論 放大圖片
朱育誠
國務院發展研究中心港澳研究所所長 朱育誠
自回歸以來，在中央政府、特區政府及各界人士的共同努力下，香港正按鄧小平先生提出的「一國兩制」構想和《基本法》的框架，平穩的向前發展，總體情況良好。但是，去年「七•一」以來，在有關香港政制發展的討論過程中出現了與「一國兩制」構想和《基本法》精神不太合拍的一些情況。主要是香港有人背離《基本法》的原意，割裂「一國」與「兩制」的關係，甚至將「兩制」和「一國」對立起來，由此引發香港社會關於政制發展的持續不斷的爭論。
對於香港政制發展中爭論不休的問題並不是什麼新的問題，而是在《基本法》的條文和立法原意中早已涉及和涵蓋的老問題，就是「炒冷飯」。這些問題的出現，與對《基本法》認識和理解不夠有很大關係。
在此之際，我願意借會議提供的機會，在《基本法》的框架下，就香港政制發展中大家比較關注的，同時也是原則性的一些問題，與大家交流一下觀點和看法。
一、香港政制如何發展問題
關於香港政制如何發展的問題，我想談三個方面的觀點：
1、香港政制發展必須依照鄧小平先生的「一國兩制」構想和《基本法》規定的原則進行。
今年上半年以來，中央政府已通過不同途徑、不同方式對這些原則進行了闡述。就是：中央對於貫徹「一國兩制、港人治港、高度自治」的方針是堅定不移的，是絕對不會改變的！香港政制的發展要按照「根據香港的實際情況」，「循序漸進」、「均衡參與」的原則。但不幸的是，在香港的政制發展問題上，出現了有人曲解基本法，甚至是歪曲基本法原意的情況。為了維護基本法，人大常委會才被迫進行「釋法」和「決定」，其目的都是為了維護香港廣大同胞的最大利益，盡快結束持續已久的政制爭論，把香港的政制發展納入《基本法》的正確軌道中去。
2、中央政府對香港的政制發展有主導權和最後決定權。
中國是單一制國家，不同於歐美的聯邦制或邦聯制。在單一體制下，地方政府的任何權力都是中央授予的，中央對地方的任何事務都有主導權和決定權，特區也不例外。《中華人民共和國憲法》和香港《基本法》也都規定了中央對香港特區事務的最高決定權。因此，中央對香港的政制發展予以高度關注和必要的介入是依法行事，是許可權內的事情。香港作為中華人民共和國的一部分，中央不可能將香港的事務置之度外。
中央對香港出現的可能影響「一國兩制」順利貫徹實施的情況也不可能撒手不管。這是中央不得已而為之的事情。人大常委會「釋法」和「決定」，是為香港人的長遠利益著想，相信經過一段時間後，港人會明白中央的良苦用心。
3、人大常委會釋法後，關於香港政制發展的原則和程式等問題都已明確。香港各界應在《基本法》和人大釋法的框架範圍內理性地思考香港的政制發展問題。
在中央通過不同方式表達對香港政制發展問題的態度和原則立場後，香港有些人視中央政府的態度於不顧，仍在我行我素，繼續干擾香港政制的正常發展，挑戰中央的權威，極力排斥中央在香港政制發展問題上的主導地位。他們這樣做表面上很堂皇，宣稱是為了所謂的民主和香港的前途，實際上其真實的目的只有一個，就是企圖把香港變成為獨立或半獨立的政治實體，把「高度自治」變成「完全自治」，就是為某些利益集團謀求一己的政治、經濟利益，及為今年9月份的立法會選舉造勢，爭取選票。
爭論如果無休止的持續下去，必將引起香港社會的分裂，影響香港的社會安定和經濟復甦，影響中央與香港特區的關係，影響「一國兩制」的順利貫徹實施。
在這種情況下，為止爭釋疑，明確香港政制發展的方向、原則及相關程式問題，4月6日，全國人大常委會動用解釋權，對《基本法》附件中關於行政長官和立法會選舉辦法的法律程式問題進行了合法、合情、合理的解釋。
人大釋法一方面顯示中央在香港政制發展問題上的主導地位，表明中央對香港問題極端負責的態度和決心；另一方面，明確了行政長官和立法會選舉辦法的法律程式問題。這樣，對香港社會中存在的關於《基本法》問題的模糊認識起了「正本清源、解疑釋惑」的作用，也打破了一些人在政制發展問題上的不切實際的幻想，從而為香港政制發展的進一步討論確立了基礎和前提。
根據《中華人民共和國憲法》及香港《基本法》的規定，全國人大常委會的釋法內容與被解釋的法律本身一樣，具有同等法律效力。因此，全國人大釋法後，關於香港政制發展的原則、程式問題都已從法律上得到解決，無再有商量的餘地。
4月15日，行政長官董建華先生根據法律程式和規定，向全國人大常委會提交了《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法是否需要修改的報告》。人大常委會依照法律的規定，根據香港的實際情況，本著循序漸進和均衡參與的原則，做出了對香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法適當進行修改的決定，明確了香港政改的方向性問題，起到了「撥雲見日、指明方向」的作用。
香港是法治之區，市民的法制意識較強，相信香港同胞能夠理解，並以實際行動支持《基本法》及人大常委會所作出的具有同等法律效力的「釋法」和「決定」。
二、行政與立法的關係問題
本來基本法規定，香港的行政與立法的關係是既有制約，也有配合，而且重在配合。回歸以來，香港特區政府行政和立法的關係中存在著比較明顯的一個現象，就是立法對行政的「制約」很多，但配合不足，某些議員經常攻擊行政長官。這樣，在一定程度上影響了特區政府的依法行政，影響了特區政府的行政效率，並極易導致特區政府的管治危機。關於行政與立法的關係：
1、根據《基本法》的立法原意和相關條文的規定，特區政府行政與立法的關係是行政主導，行政與立法相互制約，互相配合，重在配合。
2、行政主導的目的是保障良好的政府管治。
這樣有兩方面好處：一是有利於加強中央對特區的領導，保證「一國兩制」的順利貫徹實施；二是有利於特區政府的快速決策，提高政府的行政效率，從而適應香港作為國際金融、國際貿易中心城市的需要。
回歸六年來，特區政府行政效率總體上看還是較高的，這與行政主導有很大關係。
3、行政主導要突出行政長官的作用。
行政主導很大程度上是通過行政長官發揮作用。因此，強調行政主導就要突出行政長官的作用。在「一國兩制」體制下，行政長官在中央與特區之間起著承上啟下的作用。如果行政長官的作用能夠充分發揮，特區的工作就好做。否則，就會出現大的問題。正因為如此，《基本法》在第四章「政治體制」中，對行政長官的職能和作用進行了明確規定，以突出行政長官的作用，確立其在全香港的最高地位。
實際上，行政主導並不是《基本法》首創的。回歸前香港的政治制度是總督制，總督的權力很大，甚至可以說是獨裁，究其實質，就是行政主導。
《基本法》沒有明文規定採取行政主導或是採取立法主導，但其條文裏體現了行政主導的原則。比如，基本法賦予行政長官雙重角色：行政長官既是香港特區的首長，又是政府的首長。這實質上是將類似一個國家的總統和政府首腦兩個職務都交由行政長官，這明顯體現了行政主導的原則。基本法中規定的行政長官擁有13項權力，及對立法會議員提案權的限制等，也都突出行政主導的原則。
4、行政主導並不意味著行政權力無限，行政要受立法制約，同時，也需要立法的配合，而且重在配合。
為保證行政長官依法行政，基本法又規定了行政與立法相互制約的內容，如立法會可對行政長官提出彈劾案，報請中央人民政府決定；行政要對立法會負責等。這些做法也是參考了英美等國的做法。目的是保證行政長官既對中央負責，也要對特區負責。
為避免因為行政與立法發生矛盾、影響行政效率，基本法還強調立法和行政互相配合。對此，基本法第54、55條有明確規定。基本法規定的行政會議制度中，行政會議成員由政府主要官員、立法會議員和社會人士三部分組成，也有利於行政和立法的相互溝通和配合。
三、香港政制發展與經濟發展的關係問題
在處理香港政制發展與經濟發展的關係問題是要考慮到兩方面的因素：一是政制發展的目的是為了更好的促進香港社會的穩定和經濟發展，因此，政制發展必須根據香港的實際情況，本著循序漸進、均衡參與的原則穩妥地推進，不能打破現有的利益平衡；二是政制發展的步伐不宜太快，也不能採取政治爭鬥的形式，否則，會影響社會穩定和經濟發展。這樣做主要是考慮了三方面的原因：
1、中國內地的教訓，特別是文化大革命的教訓。
香港應該吸取大陸「文革」教訓，不要再進行無謂的政治爭論，而是要集中精力搞好經濟。因為，政治紛爭難以解決經濟問題，持久的政治爭鬥會造成無政府狀態，社會也會失去正常秩序，經濟就會失去發展的正常環境。
香港的出路不在政改，而在於發展經濟這個永恆的主題，這才是香港同胞的真正利益所在。
2、台灣大選的教訓。
台灣大選是台灣民主政治畸形發展的結果。激進的、過度膨脹、不成熟的民主政治，加上政客們不負責任的做法，導致台灣大選醜聞百出，疑案重重。陳、呂所挨的「上帝之槍」導致了台灣民眾的分裂，導致藍、綠陣營的大對抗，也導致台灣民眾對民主的失望。因此，不管選舉的最終裁定結果如何，不管誰最終上台，台灣的政治混亂和內部鬥爭將會持續下去。在這種情況下，台灣的投資環境會如何？經濟前景會如何？如果將台灣的這種民主引進到香港，後果會如何？我想大家心裏都會有個判斷。
3、香港的歷史和現實情況。
香港經過100多年的發展，從一個小小的避風漁港變成現在的國際都市。它是經濟發展的結果，是以中國人為主體的香港人幹出來的，更重要的它是香港各階層共同努力協調發展和利益均衡的結果。這種均衡不宜輕易打破，否則，就會引起香港社會的不平衡，引起香港社會的動盪。
我與香港的許多專家、學者進行過接觸，他們的普遍感覺就是香港的政黨政治、民主意識和選舉民主都不成熟。多數港人對民主的認識還只是處於感知程度，帶有很多想像的成份；而香港的一些政客們對民主的認識則帶有相當多的功利和利己的色彩。
香港有些人堅持一人一票的雙普選，以他們的眼光看，美國是相當民主的國家，但美國總統也不是直選產生的；歐洲是相當民主的，但許多國家至今仍是君主立憲制；台灣號稱已實現了「總統」直選，其結果，也不過是一場鬧劇。台灣選舉足以說明一人一票制的直選並不能與民主劃等號。只能說明直接選舉與間接選舉，都是普選的一種形式。
民主是一種美好的理想，但需要適合其生存的政治土壤。不同政治土壤上生長起來的民主是不一樣的。普選當然是一種民主，但是否適合香港的現實情況，要從歷史、文化、傳統、宗教和人們的政治素質等情況看，要從香港經濟發展、社會穩定來看，香港要實現普選還需要一定的準備時間。
總體上看，香港的政制發展不能操之過急。香港經濟剛從亞洲金融危機和SARS的雙重打擊中復甦，目前急需社會政治的穩定和加速香港經濟的復甦。政制發展問題處理過急或處理不當，都有可能會使香港經濟和繁榮毀於一旦。
政制發展事關香港的前途和命運，香港不能成為政制改革的「試驗場」。因為，它的成本和代價太大了。希望天天高喊「民主」的人士，能夠為香港的經濟發展，為改善香港的民生，提出真知灼見。
香港回歸祖國已近七年，我深信香港的命運與祖國的命運是緊密相連的。勤勞、智慧的香港同胞正在用自己的才智開創香港的美好未來，譜寫香港的輝煌歷史，香港的明天一定會更加美好。(大標題為編者所加，本報有刪節)
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