■ 6月5日，十三屆全國政協第36次雙周協商座談會在北京召開。中共中央政治局常委、全國政協主席汪洋主持會議。 新華社十三屆全國政協第36次雙周協商座談會5日在京召開。中共中央政治局常委、全國政協主席汪洋主持會議。他強調，行政復議是建設法治政府的重要抓手，健全行政復議制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。要深入學習領會習近平總書記關於行政復議工作的重要論述，堅持以人民為中心的發展理念，扎實做好相關法律修改工作，更好發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。■ 香港文匯報·人民政協專刊綜合報道
12位委員和專家學者圍繞行政復議的性質定位、受案範圍、程序設計、能力建設等建言資政。70多位委員在全國政協委員移動履職平台上發表意見。大家認為，行政復議法實施20多年來，制度建設不斷完善，實踐探索成效明顯，在解決行政爭議、監督依法行政、維護群眾合法權益等方面發揮了重要作用。但總體看，行政復議的制度優勢尚未得到充分發揮，「小復議、中訴訟、大信訪」格局沒有根本改變，群眾不願復議、不會復議、不敢復議等問題仍然存在，健全相關法律制度勢在必行。
守護公平正義底線
委員們建議，要準確把握行政復議的性質定位，發揮行政復議、行政訴訟、信訪各自優勢，加強制度銜接，共同守護好公平正義的底線。要擴大復議範圍，將行政機關行使公權力的行為盡可能納入復議渠道，對不能適用復議的建立負面清單制度。要完善復議程序，實行「繁簡分流」，簡單案件簡易辦、普通案件標準辦、複雜案件精細辦。要加強信息化建設，打造智慧復議平台，推廣線上辦案，讓數據多跑路、群眾少跑腿。要深化行政復議體制改革，建立集中、統一、獨立的復議機構，解決多頭辦案、同案不同判等問題。要推動復議隊伍專業化、職業化發展，探索建立行政復議官制度，總結地方建立行政復議委員會實踐經驗，吸納專家學者、律師等社會力量參與相關工作，緩解案多人少、公信力不足等矛盾。要加強對復議機構及工作人員的監督，嚴肅查處違規行政、枉法營私和打擊報復行為。要加大普法力度，提高人民群眾對行政復議的認知度、認可度，為行政復議能力不足的群眾提供專業援助，對「濫告」行為加強制度規範。
打消「官官相護」顧慮
行政復議為什麼受「冷遇」？一個重要原因是行政復議相當於政府「關門審理，內部監督」，容易讓老百姓產生「官官相護」的顧慮。
全國政協社法委副主任強衛認為，修法應該堅持以人民為中心、人民至上的理念。他建議完善辦案審理制度機制，切實解決復議機關「多頭辦案」審理隨意、「同案不同判」，申請人「沒處說理」、問題「不能攤開了說」等問題，為形成「大復議、中訴訟、小信訪」格局創造法律條件。
周世虹委員建議完善證據制度，並參照行政訴訟法的相關規定確立證據種類和形式。同時，強化行政復議機關調查權和聽取意見程序，彌補申請人舉證能力不足，以便全面查明事實。他還建議適當延長復議期限，建立多元化解行政糾紛機制。
中國政法大學教授應松年介紹了國內外行政復議法的立法經驗。他表示，行政復議要達到公正的要求，正是這一制度的核心、重點和難點，也是世界各國都要解決的問題。應松年建議借鑒和參考一些國家的先進經驗，推動這一制度公正發展。
「由於缺乏公開透明，人們寧願選擇複雜耗時的行政訴訟，或者是信訪。」對此，李小軍委員建議推進行政復議與監察制度的銜接。他說，行政復議的結果不應該只是作為對具體行政復議案件處理的依據，還應該成為對原行政行為進行告誡、處罰和監督的依據。
使「主渠道」名副其實
相較於行政訴訟而言，行政復議具有高效快捷、方便群眾、節約成本的優勢，因此能作為化解行政爭議的主渠道。但在現實中，「大信訪、中訴訟、小復議」的格局讓這一「主渠道」顯得有些名不符實。
在中央黨校政治與法律教研部主任周佑勇看來，當前需要進一步明確行政復議制度的核心定位，行政復議的功能並不僅限於單一的「監督行政」，還應當包括「權利救濟」和「解決爭議」等多元化的功能，而「權利救濟」應該是核心功能。「長期以來，由於我們過度強調了行政復議的監督功能，導致其內部行政色彩濃厚、程序『空轉』等問題突出。」為此，周佑勇建議進一步優化復議資源配置，充分發揮其「過濾器」的作用，從而引導訴訟分流，並積極推進信訪法治化。同時，擴大復議受案範圍，原則上只要是復議渠道能解決的問題，盡量通過這個渠道予以解決。
「2015至2019年，天津市市場監管委收到行政復議申請一共才1012件，佔作出具體行政行為總量的比例極低，這也與行政復議法受理範圍較小有很大關係。」作為天津市市場監督管理委員會副主任，石玉穎委員對「主渠道」作用未充分體現有着切身感受。石玉穎也建議適度擴大行政復議法受理範圍，採取「負面清單」方式界定行政復議範圍。
司馬紅委員說，目前大多數省市將復議機構作為司法行政部門的一個內設機構，這在一定程度上弱化行政復議的權威。她建議，保持機構獨立與級別適當，充分保障行政復議工作力量。在強化「權利救濟」功能方面，郜風濤委員建議在修法中仍保留現行行政復議法關於國務院最終裁決的規定，作為救濟的「最後一道防線」。
開發「智慧復議」平台
與一些制度較完善的發達國家比，我國的行政復議制度設計仍然欠缺精細，這難免影響其效用。
呂紅兵委員認為，應該依據公開公正、高效便民原則進行程序再造。他建議由司法部以「部門規章」形式對行政復議全流程、全文本進行統一標準化規範。呂紅兵還建議完善繁簡分流制度，採用「簡單案件簡易審、普通案件標準審、複雜案件精細審」模式。同時，建立復議委員會制度，讓復議機構有「調查權」，復議委員會有「審議權」，復議機關有「決定權」。
來自湖南的傅莉娟委員認為，應該解決當事人「不會告」和「濫告」問題，完善指導、釋明以及通知補正制度，推行行政復議援助制度，構建濫用申請權規制制度。
來自浙江的謝雙成委員介紹了杭州市「智慧復議」的做法。去年以來，杭州市研發了「智慧復議」平台（一期），「一條龍」打通全環節，實現了「一張網」覆蓋全部門和「一把尺」規範全流程。謝雙成建議本次修法就行政復議案件立案、審理、裁決、執行、監督、問責、評價制度的電子化、網絡化、大數據、雲技術、人工智能、區塊鏈等方法技術運用作出專門規定，開發建設統一的「智慧復議」平台。
當前，行政復議機構大都「案多人少」，沈開舉委員建議取消行政復議共同被告制度。他說，行政復議法規定復議機關做行政訴訟的共同被告存在較大問題，不符合訴訟原理，極大地加重了復議機關的應訴負擔。同時，他建議增加自然人、法人和非法人組織對復議決定不服，依法就原爭議提起行政訴訟的規定。
委員們的建議得到了與會相關部門的積極回應，大家都希望為行政復議法修改進一步凝聚共識。