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宋小莊
香港基本法政治體制有關條文的起草者蕭蔚雲教授認為，「公共開支涉及財政開支，在審核、通過財政預算時已經確定，議員不能提出涉及公共開支的法案。政治體制是經基本法規定的，不能隨便改變。政府運作純屬政府日常的管理方式，議員亦不能提出涉及這些內容的法案。對於政府的施政方針議員有權辯論並提出對政府工作的質詢，所以對日常運作不必再提出法案。立法會制定法律，政府必須執行和遵守法律，政府根據法律再制定政策，因此議員要提出涉及政府政策的法案時，事先須得到行政長官的書面同意。這些都是為了行政與立法有合理的分工，使兩者各得其所，都能順利地行使各自的職權，又能互相協調地運作。」這是值得重視的解讀香港基本法第74條的文獻。
2月15日立法會恢復二讀《2015年撥款條例草案》，議員提出3904項修正案，這是空前的。社民連的梁國雄提出3300多項，「人民力量」的陳偉業和陳志全提出近400項，工黨的李卓人提出數十項。據統計，2013-2014年激進反對派議員的「拉布」浪費了公帑7000萬元，平均每天255萬元。如果這次激進議員的「拉布」成功，估計將給香港的公帑帶來超過至少2000萬元的經濟損失。
人們會問，難道香港基本法不能應對「拉布」嗎？當然不是，但為什麼香港特區沒有掌握香港基本法以應對「拉布」呢？主要原因是對香港基本法第74條的理解出現了偏差。
香港基本法第74條規定，「香港特區立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意。」對該條文，應當如何理解呢？
香港基本法政治體制有關條文的起草者蕭蔚雲教授認為，「公共開支涉及財政開支，在審核、通過財政預算時已經確定，議員不能提出涉及公共開支的法案。政治體制是經基本法規定的，不能隨便改變。政府運作純屬政府日常的管理方式，議員亦不能提出涉及這些內容的法案。對於政府的施政方針議員有權辯論並提出對政府工作的質詢，所以對日常運作不必再提出法案。立法會制定法律，政府必須執行和遵守法律，政府根據法律再制定政策，因此議員要提出涉及政府政策的法案時，事先須得到行政長官的書面同意。這些都是為了行政與立法有合理的分工，使兩者各得其所，都能順利地行使各自的職權，又能互相協調地運作。」這是值得重視的解讀香港基本法第74條的文獻。
議員不能提出涉及公共開支的法案
對上述條文，從法律解釋的角度，筆者認為還應當作以下解讀：
（一）條文將香港所有的法案分為三類：一類涉及公共開支或政治體制或政府運作者，不得由議員提出。一類不涉及公共開支或政治體制或政府運作、但涉及政府政策者，可由議員提出，但在提出前必須得到行政長官的書面同意。一類不涉及政府政策者，可由立法會議員提出。
（二）不得由議員提出的原案；或可由議員提出、但在提出前必須得到行政長官的書面同意的原案，應當包括其修正案。不能提出原法案，也就應當不能提出其修正案。普通法系有「從物屬於主物」（accessio cedit principali）的拉丁法諺。在研究從物歸屬的規則時，要依照主物歸屬的規則，不能另搞一套。原案及其修正案正好有類似主物及其從物的關係。否則，經過化整為零的不適當的修訂，原案可能被支解了；議員還可以通過化零為整的方法，形成原來不得提出或限制提出的原案。《立法會議事規則》禁止提出增加撥款的修正案，但允許提出減少撥款的修正案，表面上似乎是為了公共利益着想，但實質上是為了搗蛋。這是抵觸香港基本法的。
（三）議員對有關法案的提案權雖然受到限制，但仍然可以根據香港基本法第73條第（5）、（6）項的規定，對政府的工作提出質詢，對任何有關公共利益問題進行辯論，通過質詢和辯論提出意見。如果該意見是正確的，政府官員應當接受，轉化為政府的修正案。如果政府拒絕接受合法、合理、合情的意見，應當說明理由，中央政府可以進行監督。
現行的《立法會議事規則》與以上理解不相符合。香港基本法第75條第2款規定，「立法會議事規則由立法會自行制定，但不得與本法相抵觸。」當然， 筆者的理解是否得當，不敢自以為是，最終是要擁有香港基本法的解釋權的全國人大常委會來解釋的。
以香港基本法瓦解「拉布」
基於以上認識，就可以以香港基本法瓦解香港激進反對派議員通過修正案「拉布」的圖謀了。其基本步驟是：
一、根據香港基本法第72條第（2）項規定，立法會主席行使決定議程的職權。立法會主席有權決定抵觸香港基本法的修正案不列入議程，這樣可以從源頭上制止「拉布」，修正案「拉布」被限制後，就不會有辯論的「拉布」、流會的「拉布」、表決的「拉布」等「拉布」了。
二、如果立法會主席對修正案「拉布」的歸類難以判斷，可以將有關的修正案轉交行政長官。根據香港基本法第48條第（2）項的規定，行政長官有執行香港基本法的職權，就可以判斷有關修正案是否抵觸香港基本法第74條的職能。在未經行政長官認定前，立法會主席不能將該修正案列入議程，以確保原法案或相關法案的完整性，
三、《立法會議事規則》第92條規定，就議事規則中沒有的安排，主席可參照其他議會的做法作出裁決。用香港通俗的話說，就是立法會主席有權「剪布」。事實上，他也曾經「剪布」，而且經歷了司法覆核的挑戰。如果以上兩個步驟都沒有採用，由立法會主席「剪布」，也是可行的。
四、如果以上三個步驟都沒有採用，根據香港基本法第73條第（6）項的規定，建制派議員就激進反對派議員抵觸香港基本法的修正案可否列入議程事宜，可以要求動議辯論並表決，將有關的修正案排除出去。
五、如果以上四個步驟都沒有採用，或採用了但未能成功，特區政府還可以根據香港基本法第72條第（2）項的規定，就激進反對派議員抵觸香港基本法的修正案可否列入議程事宜，請求動議辯論並表決，將有關的修正案排除出去。如果特區政府的這一請求未被列入議程，或被立法會否決，作為特區政府首長的行政長官可以將此原委報告中央政府，由中央政府考慮是否要向全國人大常委會提出解釋香港基本法第74條的議案。
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