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文焯然
3月20日，香港大學法律學院比較法與公法研究中心舉辦學術圓桌會議，研討主題是「普選及提名程序：《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條的要求」。此次會議的陣容之大，有點令人側目。然而，考慮到即使是國際權威，也是要講理的。對於普選到底有無「國際標準」、《公約》第二十五條是否適用於香港、怎樣才能真正實現香港市民的普選權利這三個問題，筆者禁不住要談談看法，向與會和未與會的憲法國際權威討教。
一、是否存在普選「國際標準」？
世界上沒有兩片完全相同的樹葉，世界上也不存在選舉制度完全相同的兩個國家。
沒有任何一種選舉模式可以普遍適用於所有國家和人民，也沒有一個統一適用的普選「國際標準」。例如，根據美國憲法，美國總統選舉實行選舉人團制度（electoral college），總統由各州選出的選舉人組成選舉人團選舉產生，而不是由選民直接選舉產生。與美國的間接選舉不同，法國實行的是直接選舉，其總統候選人需至少獲得500名民選公職人員的提名，這500人必須是國會議員、地方議會議員、市長等特定身份的人。為顯示候選人得到廣泛支持，其提名人必須最少來自30個省或海外領地，且來自同一省份或海外領地的支持者不得超過所需提名總數的10%。在法國，要成為總統選舉候選人可不容易。
顯然，各國的選舉制度千姿百態、千差萬別，很難說孰優孰劣、哪一種選舉模式更民主、更符合「國際標準」，因為世界上根本沒有普選的「國際標準」。這一點，1994年聯合國出版的《人權與選舉：選舉的法律、技術和人權手冊》已有明確結論，感興趣者可找來細看，在此不贅。
鞋子合不合腳，只有自己知道。香港的普選必須根據香港的實際情況創設有香港特色的普選制度。離開香港的基本實際情況照搬所謂「國際標準」，其情形如同削足適履，可能適得其反。
二、《公約》第二十五條是否適用於香港？
「國際標準論」的主要依據就是《公約》第二十五條，遺憾的是，該條並不適用於香港。
1976年英國簽署並將《公約》適用於香港時，對第二十五條作了保留，聲明「聯合王國政府就第二十五條可能要求在香港設立經選舉產生的行政局或立法局，保留不實施該條文的權利」，因為當時香港沒有任何選舉，更不用說普選了。直到1997年香港回歸中國，這一保留依然有效。
基本法第三十九條規定，《公約》適用於香港的有關規定繼續有效。其暗含的意思是「有效的繼續有效，保留的繼續保留」，《公約》第二十五條的保留繼續「有效」保留。因此，《公約》第二十五條並不適用於香港。
退一步講，即使《公約》第二十五條適用於香港，該條也只是規定了「普及而平等的選舉」，並未規定任何普選的「國際標準」。
假設對《公約》第二十五條是否適用於香港產生爭議，應如何解決？根據國際法，《公約》的簽約主體是主權國家，承擔履約義務的主體是國家，《公約》的簽署、批准和適用涉及主權和外交問題。根據基本法第十三條、第十九條等規定，中央人民政府負責管理與香港特別行政區有關的外交事務，香港特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。因此，中央人民政府對《公約》第二十五條是否適用於香港有最終決定權。
三、如何保障香港市民普選權利？
如何真正實現香港市民的普選權利？答案不在於所謂的「國際標準」，而在於「一國兩制」框架內的「國家標準」，即行政長官候選人必須符合愛國愛港的標準，香港的普選必須依照基本法和全國人大常委會的決定進行。
愛國愛港，是行政長官候選人的基本條件。反對派認為這是一種「篩選」。事實是否真的如此呢？首先，什麼是愛國愛港？簡言之，就是愛祖國、愛香港，支持「一國兩制」，遵守基本法，不能與中央對抗、試圖推翻社會主義制度、推翻共產黨的領導。
試問，如果行政長官候選人不愛國愛港，不支持「一國兩制」，不遵守基本法，處處與中央對抗，試圖推翻社會主義制度、推翻共產黨的領導，這樣的行政長官能夠保障香港的權益嗎？答案顯然是否定的。
其次，愛國愛港是基本法對行政長官的要求。基本法第四十三條規定，行政長官須依照基本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。不愛國愛港的行政長官怎麼可能盡忠職守，對中央人民政府和香港特別行政區負責？
最後，愛國愛港符合全體香港市民的根本利益，如果不愛國愛港的人當選行政長官，最終損害的是全體香港市民的利益，香港市民的普選權利也會遭到根本損害。因此，愛國愛港是對行政長官候選人的基本要求，這並不是一種「篩選」，更非一種「不合理限制」，而是實現香港市民普選權利的政治保障。
香港是法治社會，法治是香港繁榮穩定的基石。尊重法律、依法行事，是法治的應有之義。香港普選的法律依據是基本法和全國人大常委會的有關決定。
香港回歸前並無普選，香港市民普選權利的來源並不是《公約》，更不是所謂的「國際標準」。離開基本法和全國人大常委會的有關決定來談普選，香港的法治傳統就會遭到破壞，香港繁榮穩定的基石也將受到動搖，香港市民的普選權利也將難以實現。嚴格依照基本法和全國人大常委會的決定進行普選，才是實現香港市民普選權利的法律保障。
如期實現普選是香港市民的共同願望，任何政黨都不能以自己的人選能否入閘為由，去阻擋這一願望的實現。香港社會不應將時間和精力耗費在「國際標準」等虛無縹緲的問題的爭論上，回歸基本法和全國人大常委會的有關決定，創設一套具有香港特色的普選制度安排，才是落實行政長官普選的不二法門。
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