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——《認識基本法》評議之三
孟 樓
香港公民教育聯席出版的《認識基本法》第二章「《基本法》條文選講」，特意選了第23條、第24條和第45條這些在香港社會曾經引起廣泛爭議的條文，編者選擇它們大概是想說明《基本法》在香港的認受性存在嚴重問題。這本身就有誤導讀者的不正確意圖，因為香港《基本法》的絕大多數條文在香港社會都得到了認可，香港社會對《基本法》總體評價很高。作為面向中學老師和中學生的一門教材，首先應該把香港社會對《基本法》的這一總體感受告訴老師和學生，而不應該只抓住幾條有爭議的條文而不及其餘。
在介紹這些有爭議的條文時，編寫者也沒有客觀地敘述這些條文的來龍去脈，及不同人們的觀點。下面以第23條為例。
《基本法》第23條規定：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」2002年9月24日，香港政府頒布《實施基本法第23條諮詢檔》，擬把分散於香港法例內多項相關的條文抽出集中，並重新寫成一條《國家安全法》；根據《基本法》所規定，對叛國罪、分裂國家行為、煽動叛亂罪、顛覆國家罪及竊取國家機密五項罪行作出明確的立法。這裡涉及兩個問題，一是對基本法第23條本身怎樣看，二是對香港政府的《實施基本法第23條諮詢檔》怎樣看。
一、《基本法》第23條所涉及的有關國家安全立法是國際社會的慣例。
《認識基本法》第二章「思考題3」是一幅漫畫，讓讀者寫出漫畫作者想表達的意思。該書給出的答案是：「《基本法》第23條像一塊壓在香港上的大石，意思是此條對香港人造成壓制，令港人承受巨大政治壓力。」我認為這樣宣傳第23條是不對的，因為《基本法》第23條所涉及的有關國家安全立法是國際社會的慣例，香港社會應該適應維護「一國兩制」中「一國」主權原則方面的立法。
例如，關於《基本法》第23條涉及到的叛國罪，英國《一三五一年叛逆罪法》、《一七九五年叛逆法》、《一八四八年叛逆重罪法》規定，下列行為均構成叛逆罪：在國王的領土內發動反對國王的戰爭；在國王的領土內歸附國王的敵人，在國王的領土內或其他地方為敵人提供幫助和鼓勵；煽動他國進攻英國或女王的其他領地或附屬國而在英國領土內發動反對女王的戰爭等；美國《憲法》第3條和《法典》第2381條規定，任何人曾宣誓效忠美國而對美國發動戰爭或依附敵國，並向敵國提供援助和表示支持；任何人在美國境內或美國管轄的任何地方招募兵源或開設兵站進行反對美國的武裝敵對行動；任何人在美國境內或美國管轄的任何地方自願應徵或自行參與反對美國的武裝敵對行為，即構成叛國罪。
關於《基本法》第23條涉及到的竊取國家機密罪， 英國1911年通過《官方保密法》，1920年、1933年和1989年進行了修改和增補。該法的宗旨是防止間諜活動、非法傳遞國家機密以及破壞政府職能的活動，把受保障的官方機密分為保安與情報、防務、國際關係、外國機密、罪案防止與刑事檢控以及特殊的調查六項。國家安全可以是保障政府機密的理由之一， 這是英國政府在「Spycatcher」案所用的理由。《美國法典》第50篇第783條及第18篇第789條、《加拿大《資料保安法令》第4、13、14、及16至18條等都有關於懲治非法披露機密資料的規定。
關於《基本法》第23條涉及的分裂國家罪，《美國法典》第18篇第2385條規定與鼓吹以武力或暴力推翻美國的州或屬地的政府有關的罪行，要判監禁20年或罰款。英國、加拿大對分裂國家行為罪的懲罰大致包含在叛國罪中。
關於《基本法》第23條涉及到的煽動叛亂罪，英國《1848年叛國重罪法令》第3條規定煽動外國人或外人以武力入侵聯合王國或其他領土則處終身監禁。《美國法典》第18篇第2385條規定刊印、發布、編輯等任何書面或印刷物品，鼓吹或教授他人以武力或暴力推翻或毀滅美國政府，則處以20年監禁或罰款。加拿大《刑事罪行法典》第61條也規定發表煽動性的語言文字，發布煽動性的誹謗或參與煽動性的勾當，則處以監禁14年。
關於《基本法》第23條涉及到的顛覆國家罪，《美國法典》第18篇第2385條規定組織任何鼓吹以武力或暴力推翻或毀滅美國任何政府的社團；知道該組織的目的而成為其成員，則處以20年監禁或罰款。
二、為《基本法》第23條進行本地化立法是香港特區的一項法律義務。
怎樣看待香港政府2002年9月公布的《實施基本法第23條諮詢檔》？陳弘毅教授在《一國兩制下的法治探索》一書中指出：「平心而論，（香港特區政府公布的）國安條例草案的內容大部分是合情合理的，它沒有把中國內地的各種『危害國家安全罪』引進香港，而是在參照國際人權標準和外國的有關法律的基礎上，為香港特別行政區『度身訂造』一套國家安全法，並且對原來港英殖民時代的（並在1997年後仍然存在的、相當嚴厲的）有關法律作出從寬的修訂（例如收窄原有的『煽動叛亂罪』的範圍）。」（見於該書第85頁）香港特區這次立法之所以失敗，有著經濟、政治、社會、國際、文化等多方面錯綜複雜的原因。
但香港社會必須注意，為《基本法》第23條進行本地化立法是香港特區的一項法律義務。正如香港大學法學院陳弘毅、陳文敏、李雪菁、陸文慧等學者編寫的《香港法概論》指出的那樣：「從《基本法》的條文上看，這項立法屬於香港特區在法律上的義務，香港特區在進行有關立法時，必須滿足此條文（即：《基本法》第23條）的要求。」（見於該書第119頁）香港中聯辦主任張曉明先生在《豐富「一國兩制」實踐》一文中指出，堅持「一國」原則，最根本的就是要維護國家主權、安全、發展利益，而不能做有損於國家主權、安全、發展利益的事情。為此，香港《基本法》和澳門《基本法》第23條都規定特別行政區自行立法禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密等危害國家安全的行為。澳門特區已於2009年制定了《維護國家安全法》。香港特別行政區政府、社會團體和各界人士應當履行應盡的憲制責任，適時完成這一立法。
為《基本法》第23條進行本地化立法，這是香港特別行政區的法律義務或憲制責任。《基本法》最重要的基本原則就是維護國家主權，何時啟動這項立法工作，需要特區政府做出判斷選擇，但這項立法不應成為香港特區不能談論的禁區，不應不適當的政治化。因為這項立法工作是國際社會的慣例或各國的通例。 (本文轉載自《成報》)
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