宋小莊 全國港澳研究會理事 深圳大學港澳基本法研究中心教授
提及全面管治權，首先應該認識到自香港回歸，中央就擁有了全面管治權，這種權力是基於主權產生的。也正因為中央擁有全面管治權，才能授權特區擁有高度自治權，因此，特區高度自治權派生於中央全面管治權。香港基本法早有「維護中央全面管治權和保障特區高度自治權有機結合」的合理安排，就是將香港特區的事務分成三類，一類是中央管理的事務；二類是中央和香港特區關係的事務；三類是香港特區高度自治範圍內的事務，這種分類可在香港基本法第17、18和158條找到依據。
中央對香港特區全面管治權所涉及的事務主要就是以上三類。對不同類別的事務，中央都有管治權，但有不同的處理方法。由於三類事務的性質不完全相同，有關管治權行使的具體做法和內容也就不完全相同。對這三類事務，中央和香港特區不互相排斥、彼此割裂，而是相輔相成，但也有主次：（一）對中央管理的事務，中央有應對權，有決定權；香港特區有建議權，有配合權。（二）對中央和香港特區關係的事務，中央有協調權，有主導權；香港特區有兼顧權，有參與權。（三）對香港特區自治範圍內的事務，中央有監護權，有監督權；香港特區有執行權，有履職權。這不妨從香港基本法不同的條文中認識、理解和體會，不應當指鹿為馬，妖言惑眾。
全面管治權的指導思想
上世紀70年代末期，英國人主動提出香港問題，「一國兩制」的設計師鄧小平曾建議英方研究當時國家解決統一問題的「一國兩制」方針，來和平解決香港問題。「一國兩制」的不少方針政策包括「港人治港」、終審權在香港等都是鄧小平首創或提出的，該方針政策成為後來制訂香港基本法的指導思想，大部分內容也成為後來達成的中英聯合聲明中國家對香港的方針政策。
「一國兩制」的設計師鄧小平曾經說過：「要相信香港的中國人能治理好香港。」憑此信念，他提出了一系列「港人治港」的原則。然而，對鄧小平的話的解讀應當是辯證的，不應當是僵化的。1987年4月16日鄧小平在會見香港基本法起草委員會委員時還說過：「還有一個問題必須說明，切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際......但是，特別行政區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢......難道香港就不會出現損害香港根本利益的事情？能夠設想香港就沒有干擾，沒有破壞力量嗎？」鑒於香港未來可能會發生危害國家根本利益的事情，會出現損害香港根本利益的事情，會有干擾乃至破壞的力量，鄧小平就說：「保持中央的某些權力，對香港有利無害。」
換句話說，鄧小平清醒認識到保持中央的某些權力的必要性。他雖沒有列舉什麼權力，性質如何，但鄧小平提出保持中央的某些權力與全面管治權並沒有矛盾，全面管治權並不等於全部管治權。本文提到對高度自治權的監護權、監督權，也可以理解為保持中央的部分權力。該等指導思想，必然在香港基本法中得到體現。
全面管治權的立法原意
「嚴格依照憲法和香港基本法辦事」，就是按照有關法律的立法原意辦事。立法原意是解釋法律的方法，既可以表示立法當時的考慮因素（歷史解釋），也可以表示立法的宗旨（目的解釋），但要有立法條文或立法精神的依據。不應當因為香港基本法沒有「全面管治權」的名詞，就以為中央沒有這個權力。但立法條文的依據，有的是明示的，有的是默示的。中央對香港特區是否有全面管治權，應當具體地結合實際情況闡述，不能籠統、抽象。要有憲法和香港基本法立法原意的依據和以不抵觸香港基本法為原則來審查，作出論證。
這兩個審查標準既有聯繫，但又不完全相同。如有立法原意的依據，就必然是符合香港基本法的，就不發生是否抵觸香港基本法的問題，就不必以抵觸香港基本法來審查了。但如果沒有憲法和香港基本法立法原意的依據，就要以是否抵觸香港基本法來審查。
值得注意的是，中央是主權者，主權最基本的職能就是立法權，因此，主權者行使的權力是可以沒有法律依據的，只要不抵觸憲法和現行法律的規定就可以了。如果有抵觸，可以先行修改。這是國際法學界、政治學界、憲法學界普遍承認的原理，也是有關主權理論的組成部分。中央對香港特區是否有全面的管治權，不但有立法原意的支持，還可以有主權學說的依據，還有香港基本法條文的規定，也沒有抵觸香港基本法之處。這是可以論證的；如果有人反證，也是可以再舉證為誤的。
（未完，明日待續。本文轉載自2017年12月《紫荊》雜誌，內容有刪減。）