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把握基本法初心 全面準確落實「一國兩制」

2020-11-21

喬曉陽 全國人大法律委員會前主任委員 基本法委員會前主任

本次論壇以「追本溯源」為主題。所謂「追本溯源」,我理解,就是追求、把握基本法的初心和本意,因為無論是確保「一國兩制」方針不會變、不動搖,還是確保「一國兩制」實踐不變形、不走樣,都不能忘記基本法的初心和本意。如何把握基本法的初心和本意,我有以下幾點體會:

第一,要始終堅持站在國家立場上來看待基本法。要全面準確地理解和貫徹基本法,首先要講立場問題,也就是站在什麼樣的立場來看待基本法。對這個問題,答案十分明確,就是必須站在國家的立場來看待基本法,既不能站在外國的立場,也不能只站在香港的立場,而只能站在我們自己國家的立場。因為「一國兩制」方針政策是國家的基本國策,基本法是國家的法律,回歸祖國後的香港已經重新納入國家治理體系,只有以中國人身份,站在自己國家的立場,才能真正理解「一國兩制」和基本法說些什麼,才能全面準確地貫徹落實「一國兩制」和基本法。

第二,要始終堅持基本法的憲制性地位是憲法賦予的來認識基本法。憲法作為國家根本法,在包括香港特區在內的中華人民共和國領土內具有最高法律地位和最高法律效力。因此,香港基本法的憲制性地位必然是憲法賦予的並受到憲法層面的保障。有些人至今仍然對憲法在香港特區是否具有效力抱有疑問。1990年4月4日全國人大通過香港基本法時專門作出《全國人民代表大會關於<中華人民共和國香港特別行政區基本法>的決定》,宣布香港基本法是根據憲法並按照香港的具體情況制定的,是符合憲法的。我想,作這個「決定」的前提就是憲法在特別行政區具有效力,因為如果憲法在香港特區不具有效力,就不存在基本法需要符合憲法的問題。所以,構成香港特區憲制基礎的法律就必然同時包括憲法和基本法,兩者具有內在的不可分割性。從基本法實施角度來講,憲法的地位處於法律體系金字塔的頂端。講法治,首先必須講憲法,任何法律規定,追根溯源,都會涉及憲法。是把基本法作為完全獨立的法律文件,還是把基本法作為憲法之下的法律文件,在某些情況下,這兩種思想認識對基本法規定的理解有茪挭[之別。堅持「憲法和基本法共同構成香港特區憲制基礎」的觀念,有助於為基本法的實踐奠定豐富的憲法基礎,因此在香港特區的基本法教育中應當更加突出憲法教育,強調憲法是香港特區的根本憲制基礎。

第三,要始終堅持基本法是一部授權法來把握基本法。我國政府對香港恢復行使主權後,中央對香港具有全面管治權,同時,按照「一國兩制」方針政策,要使得香港特別行政區享有高度自治權。怎麼做到這一點呢?在基本法關於香港特別行政區制度的設計中,建造了一座法律橋樑,把中央對香港具有全面管治權與香港特別行政區享有高度自治權連接起來,這座法律橋樑有個名稱,叫做「授權」。可以說,整部基本法關於特別行政區高度自治權的規定,都是全國人大對香港特別行政區的授權。香港特別行政區高度自治權不是香港固有的,而是中央授予的。從這個角度講,基本法是一部授權法。

基本法授權香港特別行政區實行高度自治,是建立在授權理論基礎上的。在政治學和法學理論上,無論是聯邦制國家的聯邦與其成員邦的關係,還是單一制國家的中央與地方行政區域的關係,本質上都是權力關係,但這種權力關係的性質是不同的。普遍的觀點認為,聯邦制國家中,聯邦與其成員邦之間是分權關係;單一制國家中,中央與地方行政區域是授權關係。「分權」和「授權」這兩個概念雖然只有一字之差,但有茈遢靚洇O,其中最重要的有兩點:一是「分權」是平等主體之間的,而「授權」是上下級主體之間的。

講到這堙A需要特別指出,那種認為中央與特別行政區之間是分權關係的觀點,有些是不了解「分權」的含義,有些是有政治目的的,就是主張特別行政區與中央是平等主體,這實質上是把特別行政區視為獨立或半獨立的政治實體。二是「分權」制度之下的權力之間具有對抗性,一方的權力可以對抗另一方的權力,而「授權」制度之下的權力是非對抗性的,因為中央全面管治權是特別行政區權力的母體,特別行政區的權力不能對抗中央的權力。明白這個區別,才能真正明白為什麼我們要強調授權而不是分權,中央對香港全面管治權與香港特別行政區高度自治權之間的法律橋樑只能是授權而不是分權。對於基本法創設的這套授權制度的重大政治和法律意義,可以這樣理解,即如果沒有授權,就沒有「一國兩制」。

第四,要始終堅持基本法的所有規定是有機聯繫的整體來理解基本法。我曾經打過一個比方,香港基本法有一個序言、160個條文、三個附件和區旗區徽圖案,它們不是相互沒有聯繫的一個個蘋果,裝進一個叫基本法的籮筐,而是一串葡萄,是一個有機的整體。而把這些葡萄串在一起的那根藤,叫特別行政區制度。正確理解基本法,必須認識到其內容是有機聯繫的。每個條文要放在整部基本法中加以理解,不能割裂地、機械地理解,更不能憑個人好惡而取捨,合則用之,不合則棄。從特別行政區制度的設計來看,基本法每個條文都同等重要,不能做選擇、搞變通,每個條文都要貫徹落實到位。只有如此,「一國兩制」偉大事業才不會走樣變形,才能夠行穩致遠。

第五,要始終堅持從「一國兩制」的根本宗旨來實施基本法。基本法序言第二段第一句規定了中央制定「一國兩制」方針政策的根本出發點和立腳點,明確了維護國家的主權、安全、發展利益,保持香港的長期繁榮穩定,是「一國兩制」和基本法的根本宗旨。維護還是破壞「一國兩制」和基本法,正確還是錯誤理解「一國兩制」和基本法,這個根本宗旨始終是最重要的判斷標準。我們強調中央對香港具有全面管治權,實際上也是強調中央對保持香港長期繁榮穩定的責任。香港特別行政區是直轄於中央政府的地方行政區域,中央制定了對香港的基本方針政策和基本法,對香港的繁榮穩定負有責任。

為什麼全國人大要作出維護香港國家安全的決定,繼而全國人大常委會制定有關法律,就是因為香港內外敵對勢力所作所為已造成香港長時間亂局,特別是去年6月「修例風波」發生以來,有關活動及其危害大有愈演愈烈之勢,不僅嚴重危害香港社會穩定、經濟繁榮和公共安全,而且突破了「一國兩制」底線,嚴重危害國家安全,面對這樣的情勢,作為對香港繁榮穩定負有責任的中央政府可以不聞不問嗎?中央出手正是責任所在,正是維護「一國兩制」和基本法根本宗旨,也是中央全面管治權的應有之義。

第六,要始終堅持以人民為中心的發展思想來落實基本法。中央提出「一國兩制」方針政策來解決台灣、香港、澳門問題,實現國家和平統一,都是以人民為中心的。鄧小平先生在領導制定「一國兩制」方針政策過程中,一再強調要確保台灣、香港、澳門居民的利益不受損害。香港回歸祖國過程中,中央政府真正兌現了這個承諾,這是十分不容易的,也是史無前例的。香港回歸後,中央一再強調香港特別行政區要發展經濟、改善民生,並將其擺在首要位置,不僅體現了中央對香港居民的關懷,同時也體現了「一國兩制」和基本法的初心本意。

因此,我們必須牢記中央在香港實行特殊政策,基本法賦予香港特別行政區高度自治權,其中一個重要目的就是讓香港居民在回歸祖國後生活越來越好,而不是相反。因此,正確貫徹落實「一國兩制」和基本法,必須堅持以人民為中心的發展思想,讓香港的繁榮穩定惠及所有香港居民,讓基本法的所有規定轉化為香港居民實實在在的利益。

在紀念香港基本法頒布30周年之際,我們應當重溫改革開放的總設計師鄧小平當年對香港基本法草委講過的一段話,他在評價作為「一國兩制」法律化文件的香港基本法時指出:「你們經過將近五年的辛勤勞動,寫出了一部具有歷史意義和國際意義的法律。說它具有歷史意義,不只對過去、現在,而且包括將來;說國際意義,不只對第三世界,而且對全人類都具有長遠意義。這是一個具有創造性的傑作。」鄧小平的這段話十分精闢地指出了「一國兩制」和基本法的偉大意義。

我認為,「一國兩制」和基本法不僅是對人類政治制度和政治理論、法律制度和法學理論(不僅是憲法學、行政法學、而且包括法理學等各個法學領域)提出了重大挑戰,而且也是對經濟制度和經濟學理論、哲學思想和人的思維方式等提出了重大挑戰。「一國兩制」和基本法是解放思想、實事求是的典範,是原則性與靈活性高度統一的典範,充分體現了求同存異、開放包容精神,充分體現了和平和諧、合作共贏的思想。因此,「一國兩制」和基本法不僅是一個極其豐富的政治學、法學理論寶庫,也是一個極其豐富的經濟學、哲學、文化等理論寶庫,值得我們認真深入地挖掘提煉總結,讓我們共同繼續為之努力奮鬥!

(本文是喬曉陽在基本法頒布三十周年法律高峰論壇的講話。標題為編輯所加。)

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