豆棚閒話‧古代官員如何考核？

李恩柱

　洪邁在《容齋隨筆》「四筆」中說：「唐制，尚書考功掌內外文武官吏之考課，凡應考之官家，具錄當年功過行能，本司及本州長官對眾讀議其優劣，定為九等考第，然後送省。……今但付之士按吏據定式書於印紙，比者又令郡守定縣令臧否高下，人亦不知所從出。」粗略看來，此言是說唐宋兩朝考績方式多有不同，宋代考績不如唐朝嚴謹。

　考績，也稱考課，考核，課績和考察，是對在職官吏政績狀況進行評價，確定等級和去留。洪邁寫這段文字是指責當朝不好嗎？不是！思忖《容齋隨筆》主旨，洪邁決不會有此意。他不過把觀察到的現象記錄下來而已。確實，考績走過遙遠的路途之後，形成了意味深長的情勢，一面是高層千方百計堵塞漏洞，另一面則是在具體的操作中日益流於形式，嚴重程式化。

　查閱史書，官吏考核的制度和方法在我國源遠流長。《尚書》中有「三載考績，三年黜陟幽明」的說法，儘管此說未必真正實行過，但後來各朝大都採取了3年考績的辦法。考核的標準和內容，從先秦到清，歷朝歷代雖有很大差別，但大多包含對官吏自身的要求，對農業生產、戶口情況、財政收入、社會治安以及能否發現人才等方面的內容。對官吏自身的考核，從先秦開始，就以德、能、功來要求官吏。荀子提出「德以敘位，能以授官。」唐代的「四善」（一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤匪懈），就是把官員自身的道德修養放在首位。至於勸課農桑，戶口增加，獄訟無冤，推薦人才等等，則是考核官吏具體的業務能力。

　對官吏考核的方法有定期、不定期，逐級考核和專項考核等多種。從漢代至唐宋，大抵一年一小考，三年一大考。明朝規定，三年初考，六年再考，九年通考。當然，不定期考核、逐級考核、單項考核也很流行。漢代實行逐級考核，皇帝考核丞相，三公；尚書考核列卿，御史中丞考核刺史、丞相和三公；刺史考核郡太守，郡太守考核縣令、縣長，縣令考核鄉三老、嗇夫。採用多種方法考核以後，就可以定出等級來。漢代考核的結果，最好的稱最，差的稱殿。唐代官吏考核分為三等九級，即上、中、下三等，上上，上中、上下，中上、中中、中下，下上、下中、下下九個級別。按「四善」「二十七最」的標準，一最四善為上上，一最三善為上中，一最二善為上下，無最二善為中上，無最一善為中中，職事粗理，善最不聞為中下，愛憎任情，處事乖理為下上，背公向私，職務廢缺為下中，居官諂詐，貪濁有狀為下下。明朝分為稱職、平常和不稱職三種等級。在三年內，兩次考核稱職，一次平常的，按稱職算，兩次稱職，一次不稱職，按稱職算；一次稱職，一次平常，一次不稱職，按平常算；兩次不稱職，或兩次平常，一次稱職或一次不稱職的，按不稱職計算等級。

　官吏考核方式方法雖然不一定很完滿，但能作為一種制度延續下來，自有可取之處，對官員的管理肯定發揮了積極作用。凡事都有吊詭之時，實行既久的官吏考核也是如此。到了唐代中後期，監督、制約機制的不完善，官僚體制的各種弊端表現得較以前突出，考績在很大程度上逐漸流於形式，將被考核的官員一律定為「中上考」的情形越來越多。《唐會要》「考功郎中」條，記德宗貞元六年（790年）正月事說：「自至德以來，考績之司，事多失實。常參官及諸州刺史，未嘗分其善惡，悉以中上考褒之。」某些人因身份地位不同，基本是未考核已定級。負責地方軍政、民政、行政重務的官員，其課績基本都定在上考範圍之內，所謂的「考」，實際是花費人力、物力，把形式認認真真演誦一遍，然後堂而皇之地在上考中再區分為上中下三等。

　每個皇朝都出台了不少有關考察的命令，也屢次強調要認真執行，結果卻往往不得力，常常成為徒有其名的具文。南宋高宗時，樞密院編修鄭剛中說：「每當朝廷要施行一件事的時候，總是交代給監司去辦，監司交代給郡守，郡守再交代給縣令。各自將檔下達的手續辦理完畢，卻不再過問對於老百姓是否帶來了實惠。……結果，現在無論朝廷頒佈任何良法美意，天下人都知道不過是虛設空文。這種欺罔誕謾之弊，至今不能革除，上下各級普遍如此，只圖應付目前，到了檢查的時候，就拼湊些彷彿近似的材料，向上報告。」鄭氏雖未特指考績，卻把各級官吏對待考績乃至治事的方法揭得見底了。不獨如此，為了利益，結黨營私，不在少數。在宋代，即便是依照常規進行考課的地區、部門，也嚴重存在「考課不實」的問題。例如，地方虛報治事績效；只寫勞績，不記拖欠等等。

　到了清代，考績仍未擺脫走過場的尷尬局面。《晚清官場規則研究》記述晚清的考核制度云：「內閣漢侍讀僅2缺，另稱『正副閣長』，例均保列一等。旗人侍讀14缺，必須兼誥敕者才能保為一等。翰林院自侍讀至檢討，必須在南書房、上書房入值，在清秘堂、國史館任提調以及辦院事、協辦院事者，可保列為一等。」同過往的朝代一樣，官員的特殊群體仍然享受特殊待遇。

　從根本而言，虛應故事的弊端與體制相關，體制不變，監督機制不變，考績就難免淪入嚴重形式化，唐宗宋祖都如此。考核，本是一件不錯的事情，最終卻異化變味，首先在於高層與基層隔膜，在於某些人憑藉特權謀取私利，另一些無勢無派的人就覺得不過爾爾，無論好壞自己都不是獲利者，上司指東即云東，長官道西就稱西，久而久之，好事便陷入尷尬境地，不復有繁榮之態。