 放大圖片
■莫紀宏
--「一國兩制」白皮書答客問
莫紀宏 中國社會科學院法學所副所長
白皮書最大的特點，就是中央依據「一國兩制」原則和基本法的精神，對基本法所確立的香港特別行政區制度的基本內容作了全面、系統和準確的闡釋，特別是明確中央對香港特別行政區之間的授權與被授權關係，以及中央對香港特別行政區依法享有的各項權力的具體內涵，這些闡釋和說明都屬於過去各項既有政策的重述，但意思說得更清晰、更明白，更有利於消除誤解，凝聚共識，有利於推進基本法的貫徹落實。具體說以下幾點值得關注：
1、白皮書強調中央對香港的管治權，香港僅有高度自治權，不承認香港的「剩餘權力」，這種提法有什麼樣的現實意義？全面管治權與高度自治權有沒有矛盾？
白皮書明確指出： 憲法和香港基本法規定的特別行政區制度是國家對某些區域採取的特殊管理制度。在這一制度下，中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。
上述提法並沒有在基本法之外重新創設中央對香港的新的權力，而是對基本法所確立的中央與香港關係性質和內涵的進一步揭示。基本法第二條規定：全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。根據基本法第二條上述規定，香港特別行政區享有的憲法和法律上的「權力」，不是獨立自主的主權意義上的權力，而是中央「授予」的。既然是「授權」，從法理上來看，這些授予香港特別行政區的「權力」本來屬於中央，而不屬於香港特別行政區。當然，香港也就沒有所謂的「剩餘權力」。「剩餘權力」的理論基礎是權力的固有性，不需要中央的授權，恰恰相反，是地方向中央授權得以保留的部分。但香港特別行政區是在單一制的中華人民共和國內存在的地方行政區域，不可能像組成聯邦制國家的州一樣享有一些固有的權力，香港特別行政區行使的所有權力都來自於中央的授權。
當然，香港特別行政區雖然不享有固有意義上的權力，只能根據中央授權來行使權力，並不意味着香港特別行政區就完全無所作為。根據基本法，香港特別行政區在中央授權的明確範圍內享有高度自治權，這就是說，只要是中央授予香港的權力，在中央尚未通過嚴格的法律程序撤銷授權之前，香港特別行政區可以充分地加以行使。這是依法治港的重要形式，也是基本法的法律效力所在。故香港的高度自治權，是中央授權下的高度自治，不是脫離了中央授權大前提的高度自治，更不是可以不負責任、隨意行使的權力。
2、白皮書對香港的普選將發揮什麼作用？
白皮書代表了中央對香港的基本立場，當然對香港普選可以起到積極的促進和保障作用。主要宣示了兩個方面的立場：一是香港普選是中央主導下的普選，沒有中央的指導和幫助，香港的普選根本無法有效地進行。二是白皮書進一步明確了香港特別行政區只不過是中華人民共和國的一個地方行政區域，因此，香港的普選不是國家層面的選舉，普選工作必須要遵守憲法和法律，重大問題事項必須由中央最終拍板決定。
3、白皮書是針對香港觀點偏激的少數人的嚴正信號嗎？是否是針對外部勢力干涉內政的白皮書？
白皮書實際起到的是「正本清源」的作用，它通過深刻有力的數據和資料，向包括香港居民在內的所有同胞準確地揭示基本法的內涵，澄清了在香港特別行政區一部分人中存在的關於基本法所確立的各項制度的誤解，也正面回應了外部勢力利用中央對基本法釋法頻度不夠對基本法所進行的各種曲解，可以起到平息紛爭，避免不必要的誤讀。
4、關於全國人大常委會對特區制定的法律的監督權，是否意味着香港特別行政區一些人對基本法存在不全面的認識？
基本法明確了中央與香港是授權與被授權的關係。很顯然，從法理上來看，被授權的香港特別行政區必須接受作為授權者的中央的監督，這是授權法的一項重要原則，否則，授權就會被架空。基本法規定了中央作為授權者許多監督香港特別行政區行使中央授權的活動，其中，全國人大常委會對基本法的解釋權就是一項重要監督制度。例如，基本法第一百五十八條第三款規定：香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。基本法規定香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對基本法有關條款作出解釋的規定，就屬於中央行使監督權的表現。
5、白皮書是否為港人和國際社會更好地了解中央對香港的態度提供了明確的指引？
白皮書是現代主權國家的國家機關就某項涉及大政方針的問題發表的官方看法，具有政策指導性。香港回歸17年來，基本法落實的總體狀況也是好的，香港特別行政區的繁榮和穩定得到了持續。當然，由於基本法本身許多條款所蘊藏的內涵必須要結合基本法的實踐才能被有效地揭示出來，所以，中央通過白皮書的形式進一步闡明貫徹落實基本法的嚴正立場，這既是依法治國的要求，也是貫徹實施基本法的需要。實踐證明，基本法需要在實踐中不斷地明確內涵，消除誤解和歧義，減少實施阻力，凝聚最大共識。
|
放大圖片
