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宋小莊 法學博士
1月19日，港區全國人大代表、工聯會理事長吳秋北建議，在香港基本法第二十三條未完成立法之前，先將《國家安全法》列入香港基本法附件三，引起迴響。全國政協副主席、前行政長官董建華認為，中央有權根據香港基本法將內地法律引進香港，第二十三條也必然要立法。行政長官梁振英則表示，特區政府還沒有研究此項建議。對該建議，香港各界反應不一，批評者居多。本人認為，對於引入《國家安全法》的建議，應先作深入研究。
吳秋北有權責發表意見建議
其實，在違法「佔領」行動鼓吹、發生乃至失敗後，為了避免危害香港繁榮穩定的行為再次發生，內地和香港都有人提出過有關建議，沒有甚麼奇怪。香港基本法第二十三條提到的立法，就被稱為保障國家安全的立法；第十八條第四款提到的「發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂」，就直接提到國家安全。不能否認，特區安全是國家安全的一個組成部分，不論是甚麼人，關心國家安全，應當不是問題，也不應該、不可能成為問題。如果人人都不關心國家安全，只關心自己的自由和利益，這才是問題。美國的《愛國者法》不也是要求美國公民犧牲自己的一點隱私，來維護國家安全嗎？
由於實行「一國兩制」，香港特區不設地方人大會議制度，只設港區全國人大代表。正如香港基本法第二十一條所說，「根據全國人民代表大會確定的名額和代表產生辦法，由香港特別行政區居民中的中國公民在香港選出香港特別行政區的全國人民代表大會代表，參加最高國家權力機關的工作。」又由於香港特區事務是整個國家事務的一個組成部分，港區全國人大代表完全有權向全國人大及其常委會提出有關全國性事務、有關香港特區事務的建議，甚至提出提案，這是履行港區全國人大代表職責的體現，沒有甚麼好質疑的。對吳秋北諸多指責，只能說明指責者對憲法和香港基本法缺乏了解，需要補課，接受再教育。
引入全國性法律有嚴謹程序
應當指出，將全國性法律引進香港特區是一件嚴肅的事，分緊急情況和一般情況兩種。根據香港基本法第十八條第四款規定，「全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態」，則「中央人民政府可發布命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施。」換句話說，在緊急情況下，中央政府可以隨時將有關全國性法律在香港特區實施，不分其類別和程序。例如，香港大學學生會刊物《學苑》曾鼓吹暴力「佔中」、部署如何癱瘓中環三條要道、與警方進行巷戰等。對不知天高地厚的大學生而言，可能他們以為只是言論自由，玩玩而已，是文字遊戲，但對國家而言，這是需要面對的恐怖襲擊，需要考慮是否有外國恐怖分子介入其中，啟動香港基本法第十八條第四款，保護「一國兩制」下的香港特區安全，就是一個選項。
然而，一般情況下，全國性法律列入附件三有既定的法律類別和程序要求。在程序要求方面，香港基本法第十八條第三款規定，要徵詢香港基本法委員會和香港特區政府的意見，才能落實。在類別要求方面，同一款條文還明確，「任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。」這意味着，如國家安全法一類的法律列入香港基本法附件三，該法必須屬於以下類別：一是涉及國防事務，二是涉及外交事務，三是涉及中央管理的事務，四是涉及中央和特區關係的事務。該法到底屬於何種事務，這是全國人大常委會作出法律解釋的事項。
應先處理香港基本法第二十三條立法
如全國人大常委會認為需要將國家安全法一類的法律列入香港基本法附件三，則又有兩種可能性：如該法涉及國防事務，則該法的執行機關是香港駐軍，根據香港基本法第十八條第二款的規定，「由香港特別行政區在當地公布或立法實施」。如該法涉及中央管理的事務或涉及中央和自治範圍內的事務，則該法的執行機關是國家安全部，可能要有國家安全部設立駐港機構來執行。在這種情況下，則需要根據香港基本法第十八條第二款的規定，由香港特區立法實施，還需要根據香港基本法第二十二條第二款的規定，「須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准。」
在此，不能不討論國家安全法一類的法律與香港基本法第二十三條立法的關係。兩者既有聯繫，又有區別，可以互相補充，但不能互相替代。香港基本法第二十三條的立法屬於刑法類的法律，《國家安全法》屬於行政法類的法律，但也有部分刑法條文，不能說第二十三條立了法，國家安全法一類的法律就不必列入附件三，但可以有先後緩急之分。但如香港特區沒有第二十三條立法，則國家安全法一類的法律列入附件三就有迫切性。為了體現香港基本法序言關於維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定的要求，在香港出現違法「佔領」行動要脅中央、公然鼓吹分裂國家後，香港特區有關維護國家安全的事務，都是必要的，也有迫切性。
目前，中國的國家安全形勢還是嚴峻的。為了保障國家主權、安全和發展利益，中國已建立了國家安全委員會。全國人大常委會已經制定了《反間諜法》，與國家安全和反對恐怖主義配套的法律也在修訂、制定或完善之中。如果說違法「佔領」行動和公然鼓吹分裂國家有甚麼「積極」意義的話，可能就是加快了國家推動有關立法的步伐。這些立法在法理上都是可以通過列入港澳基本法附件三的程序，在港澳特區實施的。這是正常的，預防勝於治療，並非莫名其妙。香港原有法律中的《官方機密條例》當年就是從英國的《官方機密法》直接引進的，其中既有行政法的內容，也有刑法的內容。當時香港沒有人反對，為何在香港回歸後，有些人卻失去了唇亡齒寒、輔車相依的感覺呢？
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