梁美芬 香港城市大學法學院副教授 香港基本法教育協會會長
「一地兩檢」主要是不同司法管轄區在執法上的協作,國際上非常普遍,主要都是為了不同地區人民交通上的便利。只要大家拋開政治偏見,開放眼界,看看世界及過往深圳灣口岸的成功實踐,落實一地兩檢並不會侵害「一國兩制」,反而可促進「一國兩制」的成功。
近日有消息傳出政府將分兩個階段推出「一地兩檢」方案,令「一地兩檢」再次引起公眾熾熱的討論。
其實,「一地兩檢」並不是什麼新產物,世界各地都有類似的經驗。「一地兩檢」,顧名思義就是進出境執法機關集中於同一地區辦公,共用一處查驗場地,雙方按各自的法律法規實施查驗,進行清關手續,為的是為兩地或兩國人民在交通上的便利。如今在世界各地實行類似的關卡模式很多,透過不同的運作模式皆能達到異曲同工之妙,一樣可以實行「一地兩檢」。最重要是選擇一個模式既能符合基本法及最吻合「一國兩制」的情況,獲中央及香港政府的同意,日後方能順暢執行。為了讓公眾更能了解各大模式涉及的法律問題,現逐一分析之:
中央授權模式
根據基本法第20條:「香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。」
即是全國人大常委會可以授權香港執法人員代內地機關進行通關及檢疫執法。倡議者認為這樣做,既符合基本法「一國兩制」、「港人治港」的要求,也可以消除港人擔憂內地執法機關在港執法的隱憂。但問題是,香港的法律與內地的法律體制並不相同,所適用的原則也不完全一致。不同的理念就會導致不同的執法效果。要香港執法人員去執行內地法律,對香港難,對內地也難,而且,出入境問題涉及國家安全,筆者相信中央難以授權香港人員進行。
「一地兩檢」完全管轄模式 (Juxtaposed Control)
如果中央授權模式不可取,亦有人倡議參考英法的完全管轄權模式。由於歐盟相對來說是一個完整的體系,雖然英國沒有加入申根區(Schengen Area),但英法隧道貫通,「歐洲之星」的運行就是一個好例子。英法於2003年2月4日在巴黎簽訂的Le Touquet Treaty(「條約」),是兩國數個陸路出入境管理的法律依據。而在2011年5月24日,雙方於巴黎簽訂了更新版的協議。英法兩國有關人員在對方境內設置專區,不但可以執行邊境職務,還有拘捕及扣留權,甚至雙方法庭的逮捕令也有效。條約第4條規定雙方平均每兩年檢視各自的條例;條約第7條規定基於安全問題,有關的設施、武器的使用也要事先知會對方,例如2013年英國限制非法入境者跨過英法隧道的湧入。
局部管轄模式
(Preclearance Model)
由於英法的全面管轄權模式始終與「一國兩制」的情況不盡相同,亦有人提出美加的局部管轄權方案。根據2015年4月27日版本的《加拿大境外入境審查法》(「境外法」),其中第2條,有關人員在對方境內專區局部執法,主要針對過境旅客及貨物處理通關、入境、公共衛生、食物檢查及動植物衛生事宜,包括罰款,即所謂ICQ (Immigration, Customs and Quarantine)但不包括刑事法相關事宜。相比起英法兩國的協議,加拿大的法案更清楚寫明容許美國的執法人員在加拿大指定的專區內進行兩國同意的範圍之下去執法。境外入境審查(Preclearance)專員可根據此法要求加拿大官員協助以行使搜索、搜查、沒收、拘留行動,而加拿大官員亦可根據境外法第13條採取上述行動。
美國早在1952年就與加拿大達成協議,在多倫多機場首先實施,之後與6個國家,多達15個城市簽訂協議。根據協議,除了ICQ的範圍外,在加拿大的「境外入境檢查」專區實行的是加拿大法律,美方人員沒有ICQ外的其他執法權力。例如刑事犯罪(arrestable offence ),是否觸犯謀殺、打劫或其他事項,美國人員方面是不包括這類型的管轄權,不會執行這方面的執法工作。美方會把疑犯移交給加拿大執法人員處理。但美國人員做了的決定,在加拿大是不可以司法覆核的。內地看待入境等問題涉及國家安全,內地是否願意為香港一部分人的政治憂慮而開先例,接受局部管轄權方案?筆者認為難度甚高。因此亦有人曾提出索性透過附件三,加入全國性相關法律適用香港的方案。
基本法附件三模式
根據基本法第18(3)條,「全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後,可對列於本法附件三的法律作出增減,任何列入附件三的法律,限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。」
可以引入本法規定「不屬於香港特區自治範圍」的中國全國性法律。例如,特區政府可以將內地的《中華人民共和國出境入境管理法》加入基本法附件三後,香港再立法授權內地人員在西九特定範圍內執行清關手續。倡議者認為若內地人員來港執行清關手續,必須受到香港法例授權。透過立法實施,使之成為香港法律的一部分,當然就不會違反香港的自治範圍的權力。
但為「一地兩檢」而啟動基本法附件三,除了香港有反對聲音之外,對內地來說亦非簡單工作。例如,有關的全國性法律是在港直接公佈實施,抑或透過香港當地立法實施。政府要考慮的是該法律是全部適用,或是僅其中幾個條款適用?此外,內地涉及入境關稅的全國性法律不止一條,可能涉及多條全國性法律,工作更加繁複,為「一地兩檢」啟動附件三,相信並非可取方案。
「車上檢」模式
社會上亦有聲音主張在列車上實行「車上檢」來落實「一地兩檢」,筆者認為構想雖符合基本法,但實際並不可取。如若乘客登車後才進行(出)入境審查,對乘客本身是一種不便,造成滋擾。萬一「車上檢」在車上發現危險人物或物品,列車是否要立即停下來,相關的處理方式也會造成問題,容易引起乘客的混亂和恐慌。現實上,從深圳北到香港西九站的預計車程是18分鐘,政府估計列車上有多達數百人需要進行安檢。這麼多人一齊在列車上進行邊檢會否造成乘客的不安?因此,筆者認為出於可行性和對乘客人身及列車的安全角度考慮,車上檢並不可取。
深圳灣模式乃可行方案
剩下來的,內地香港有實踐經驗的就只有深圳灣口岸方案。目前使用的深圳灣口岸已是深港「一地兩檢」的成功例子。過去十年,沒有發生很多爭議。為了便利兩地人民的交通方便,2007年,深港兩地就深圳灣口岸港方口岸區簽訂租約,在深圳灣口岸內設立港方口岸區,專用於人員、交通工具、貨物的通關查驗。香港立法會亦於2007年4月25日通過《深圳灣口岸港方口岸區條例》(第591章),作為「一地兩檢」的本地立法。當時亦曾討論過局部管轄權抑或全面管轄權的問題,最後乃因「一國兩制」及各口岸的一致性安排,採用深圳灣口岸港方全面管轄權模式。
若內地在西九總站租一面積,專門處理內地出入境的清關手續,香港或海外旅客進入該區就等同進入內地的管轄區,內地執法人員只局限在該範圍之內執法,兩地政府清晰界定地點。在法律上,這並不涉及基本法第22條的內地人員不得來港干預香港自行管理的事務,因為他們負責的是內地的入境出境事務,他們不是干預香港的出入境事務;嚴格來說兩地執法人員,雖同在西九總站大樓內,但若分層,則各做各的,沒有互相干預的問題。正如深圳灣口岸,香港雖在約定範圍內享有全面管轄權,港方人員從來不會亦不能跨界干預內地人員的執法工作。所以西九總站,即使採用深圳灣口岸模式,進行「一地兩檢」,亦不會違反基本法第22條。
「一地兩檢」主要涉及的是兩地政府要清楚協定哪個地域用以「一地兩檢」最合適,最便利兩地人民過關,但雙方均不會在約定區域外執法,兩地管轄權也以約定界線為限。這種合作模式並不會違反基本法,萬一出現管轄權的爭議,法律上亦有不少原則可參考,不涉及任何「主權」的問題。
根據「一國兩制」,兩地政府簽定管轄權協作的協議後,亦要得到全國人大常委會確認。兩地政府之後則各自安排落實細節。