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中央對香港全面管治權解析(下)

2017-12-02

宋小莊 全國港澳研究會理事 深圳大學港澳基本法研究中心教授

中央有香港特區的全面管治權,基於兩個前提:一是中國單一制的國家結構;二是香港特區實行的「一國兩制」。兩者缺一不可。國家結構就是中央和地方之間的架構,目前世界各國的國家結構主要有單一制和聯邦制兩種。以典型的單一制和聯邦制國家言之,中央早於地方設置,地方的權力來自中央,如中國,自秦漢以來就是單一制的國家,秦設郡縣,中央派遣郡縣官員,稱為單一制。

地方早於中央設置,中央的權力來自地方,如美國,先有13個州,後有美利堅合眾國,稱為聯邦制。在單一制的中國,中央對地方是有全面管治權的。在聯邦制的美國,聯邦政府(中央政府)卻沒有全面管治權。例如:對各州政府的主要成員,美國聯邦政府並沒有任免權。對各州保留的權力,聯邦也沒有監督權。離開了單一制的國家結構,就會把香港特區看成是聯邦制國家的州,就會誤入歧途。

然而,說明中央對香港特區的全面管治權,也須臾離不開「一國兩制」的時間和空間。如果離開了,就可能把香港特區看成是內地的省、直轄市和自治區,以為香港特區的治理體系與內地完全一樣。只有在單一制國家結構和「一國兩制」的框架之下,才能準確討論中央的全面管治權問題。

中央全面管治權的法律依據

可以對香港特區行使權力的中央,不僅是指中央政府,還包括其他中央國家機構。現行憲法規定的中央國家機構有7個。在7個中央國家機構中,只有全國人大、全國人大常委會、中央人民政府、國家主席、中央軍委等5個中央國家機構,既可根據憲法規定的職權對香港特區行使權力,也可根據香港基本法包括列入附件三的全國性法律規定的職權行使權力。由於實行「一國兩制」,中央國家機構中的最高法院和最高檢察院兩個中央國家機構不屬於對香港特區行使權力的中央的範圍,並不能對香港特區行使權力。

需要說明的是,十九大報告提出牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對香港的全面管治權,既是指有關法律所明示的權力,也包括法律所未明示的或默示的權力,還不能排除有權解釋法律的中央國家機構所作的解釋。有人認為,中央對香港特區全面的管治權是有限的,只有若干個。對此,筆者不敢苟同,理由是:主權者的有關職能雖有範圍,也有限制,但卻是不能窮舉的。例如全國人大就有「應當由最高國家權力機關行使的其他職權」(憲法第62條第(15)項)。中央國家機構都有不同的職能,在不同職能之下可以行使的權力也是難以窮舉的,這也是可以說明的。

具體來說,全國人大有權設立香港特區、制定香港基本法;全國人大常委會有權解釋香港基本法,決定是否頒佈緊急狀態;中央政府有權任命行政長官、對行政長官發佈指令;國家主席有權頒佈香港基本法;中央軍委有權領導、指揮香港駐軍等等,這些都是憲法和香港基本法明示權力的事例。但全國人大還有決定「一國兩制」是否存續的權力,中央政府還有是否任命、罷免行政長官的權力等等,這都是憲法和香港基本法所未明示權力的事例。

對高度自治權的監督權

全面管治權的提法最早見於2014年6月國務院新聞辦頒佈的《「一國兩制」在香港特區的實踐》白皮書。由於對中央管理的事務是很明確的,對中央和香港特區關係的事務雖有爭議,但都不可能甩掉中央的角色,因此,中央的全面管治權在基本法起草時通常是針對香港特區高度自治範圍內事務的監督權而言的。例如:香港基本法第17條第2款要求香港特區制定的法律要向全國人大常委會備案;第90條第2款要求香港特區主要法官的任免要向全國人大常委會備案;第48條第(3)項要求行政長官將財政預算、決算報中央政府備案,就是中央對香港特區自治範圍內事務的監督。

監督權也是一種管治權,是全面管治權之一種。從這個意義上說,學界提出中央對香港特區有全面管治權就很早。1990年王叔文主編《香港特別行政區基本法導論》第三章「中央和香港特區的關係」(吳建璠所寫)就已經提出:「國家對香港特別行政區行使主權,不但表現在某些屬於主權範圍內的事務由中央管理,還表現在中央對香港特別行政區實行高度自治有監督權......當然,中央對香港特別行政區並非事事都監督,而是它是否依照基本法的規定實行自治進行監督,而且是按照基本法的規定來進行此項監督。」這是比白皮書更早的公開著作。

至於如何把維護中央對香港特區全面管治權和保障香港特區高度自治權有機結合起來,完善與香港基本法實施相關的制度和機制,讓香港特區履行維護國家主權、安全、發展利益的憲制責任,讓香港同胞同祖國人民共擔民族復興的歷史責任,共享祖國繁榮富強的偉大榮光,這要根據具體的實際情況,才能作更確切的評述。

(全文完。本文轉載自2017年12月《紫荊》雜誌,內容有刪減。)

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