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美國干預香港事務的歷史脈絡

2019-03-12

陳少波 正思香港顧問公司總裁

同樣是TVB,同樣是褚簡寧主持的「清心直說」,美國駐港澳總領事唐偉康先生一年前與一年後取態迥異,簡直是自打嘴巴。去年1月8日,當主持人詢問他對香港政改方案的看法,他如是回答:「基於對香港的尊重,就政府立法,我不會有明確的表態。坦白說,這會是外交干預(foreign interference)。」換做直白的說法就是,「我不能評論香港立法,否則就是外交干預」。今年2月26日在同一個節目中,他竟然毫不避忌地實施「外交干預」,公開評論香港修訂《逃犯條例》,還威脅說「或影響美國與香港的雙邊協議」。

不過短短一年,唐偉康先生為何突然強硬?為何在這個時間點,跳出來公開干預香港立法事務?港美關係是否面對新的變化與調整?這些問題的答案,恐怕還要從美港關係歷史脈絡的變化與調整中找尋。

英抱怨美國擴大在港編制

這段時間,美領館一直在高調慶祝在港建館175周年,唐偉康也專門別上「美國愛香港」的襟針。畫外音無非是想刷一刷美國在港的存在感,凸顯其從港英政府時代開始就在香港投射影響力。其實,美國真正重視香港、精心佈局香港,至少要溯源到冷戰開啟前後,東亞局勢劇變之際。

美國人當年關閉了所有在中國內地的大使館和領事館,把相關業務遷至香港,令香港變為收集情報、從事反共宣傳和秘密行動的重要樞紐。於是,美領館開始聚集與美國駐港僑民不成比例的領事、新聞官、軍事人員和秘密行動專家。當年英方官方文件顯示,1951年9月美領館內的美國人員達到96人,包括5名領事和至少24名副領事。英國政府殖民地部曾抱怨說,「在一個美國僑民只有稍多於1,000人的地方,顯然不需要96名官員來照顧」,他們更意有所指地說,「這些(美國)官員如果真的物有所值,他們一定是在做其它工作,即與中國有關的工作」。英美作為盟國,在香港事務包括情報收集方面當然有不少合作,但是英方有自己的戰略考量,也有安全方面的顧慮,因此他們不僅抱怨美國擴大在港編制,還不時施以小動作,對美國在港的秘密行動和公開反共宣傳加以約束,例如在冷戰之初,港英政府曾突然出手,在香港廣播電台停播《美國之音》的節目,也曾充公過美國新聞處的傳單。

美1992年正式大規模介入香港事務

由於英方掌握主導權,始終抱有一定的戒心,美方在香港的行動受到各種掣肘,也不得不尊重英方的決定,而這一切的徹底改變要等到1992年。這一年,全球正邁入後冷戰時代,美國成為世界唯一強權,日裔美籍政治學者法蘭西斯·福山正式發表《歷史的終結》一文。而英方正部署從香港的「光榮撤退」,這一年的7月9日,時任英國保守黨黨魁彭定康出任最後一任港督,並在同年10月發表首份施政報告提出政改方案,展開香港後過渡期的中英政治交鋒。在這個大背景下,美國國會當年5月正式通過《美國-香港政策法》(United States-Hong Kong Policy Act of 1992),以國內法的名義,開啟美國正式大規模介入香港事務的肇端。

冷戰年代,美國國安會曾出台的相關政策文件(包括1957年的NSC5717文件和1960年的NSC6007/1文件)涉及美國的對港政策,但是皆茞援颻輕銂漲a緣政治地位,並不重視香港自身的地位與價值。《香港政策法》則更弦改轍,強調「香港在當今的區域和世界經濟中舉足輕重,與美國的強大經濟、文化和其他關係密切相關,令美國高度關注香港的持續發展與繁榮穩定」。

意圖把香港打造成華人民主政治櫥窗

基於這一戰略判斷,《香港政策法》明確指出,美國繼續視香港為獨立經貿區,例如規定香港享有進口配額和原產地證書(參見SEC.103.1);《香港政策法》也明確表示,支持民主化是美國外交政策的基本原則,也適用於美國對港政策(參見SEC.2.5)。概括來說,在新的戰略定位下,《香港政策法》致力推動香港完成「雙化」,即經濟自由化、政治民主化,從而推動美國對香港的兩大「輸出」--推動貨物、資金的自由流動,以輸出美國貨物和服務;推動所謂的「價值觀的自由流動」,以輸出美式民主。具體來說,美國的戰略目標很清楚,就是要把香港打造為兩個「櫥窗」:自由經濟體的櫥窗和華人地區民主政治的櫥窗。

美國《香港政策法》實際上確立了後冷戰時期美國的對港戰略。由這部法案,我們能夠清晰地探尋美國影響香港政經事務乃至文化交流的脈絡。它也實質上實現了英美勢力在香港的權力交接。1993年之後,美國通過實施《香港政策法》,在英方的配合下,茪漡麰輕銈i開一系列的政經佈局。

美國是如何佈子在香港下了一盤大棋呢?我們下篇續談。(系列之一)

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