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鄭赤琰 香港中文大學政治及行政學系客座教授
「新力量網絡」近日發表了一份題為《2009-10年度香港特區立法會評估報告》，從報告的命題來看，該是很嚴肅、很科學和客觀，能充分反映立法會的情況。可是，從報告的題目所給人的期望和報告本身的真正表現卻有很大的落差。看了報告，給人一個強烈的印象是這不是一份「不偏不倚」的科學的報告，因為科學的基本態度是秉持就事論事、嚴守中立的態度，做報告者不能以自己的價值立場任意對事作出扭曲性判斷與評估，否則便有失客觀、公正與無私，而且還會誤導廣大市民。
既然「新力量網絡」表示歡迎各界對報告書的內容提出評論，為其「將來進一步的研究作出建議」，本文作者也就不怕冒昧提出一點意見。
這份報告的基本思維出發點是愛作比較，但比較要很小心，不同性質、不同類別、不同功能的事物，不能拿來比較，否則便不倫不類。
直選及功能組別議員難以簡單評優劣
說到這點，《報告》對以下各種比較便大有值得商榷的地方。
首先是用「地方選區議員」與「功能組別議員」比較。表面看來，這個比較無問題，可是一旦用來比較的「尺碼」便要講究準確度，說得淺白一點，量度水有水的「尺碼」，量度一棵樹也有其適用的「尺碼」。眾所周知，「功能組別議員」和「地方選區議員」其所代表的選民很不同，因此他們兩個組別的議員在議會的代議對象便有很大的不同。這個不同也就導致兩者之間在立會「出席參與例會」、「出席及參與事務委員會」、「出席及參與法案委員會」、「提出動議及修訂」、「發言及質詢」(報告書所列)也就會有很不同的表現。例如在立會內表決議案時是分開點票的，功能議員的黨性欠奉，或不在乎，投票意向又慣常性分歧很小，因此也就不緊張參與所列五項行動，再加上其傾向保守，對政府提案也就更不會刻意去質詢，因為各議員的代表選民屬團體性，不像地方選區議員的選民普及性，他們提出「動議」也就不像政黨或直選議員來得那麼緊張和刻意去做上述「五項」行動。
可是，《報告》卻因此得出結論，用兩個組別的議員集體加以比較，用數字多少來定優勝劣敗。這個結論除了讓那些反對功能選舉的人感到爽快和找到聲討的藉口外，對於體制優勝與否的比較是沒意義的。在此不妨向「新力量網絡」建議，該做比較的「尺碼」是比較兩個組別分別對通過議案或否定議案的數字來判斷兩組的立法效能與效率，才有意思，不是嗎？兩組分別點票的設計不是早就期望立會應有保守和循序漸進的立場，而功能組別議員的政治使命不就是以保守來維持安定與繁榮嗎？你可以不同意這設計，但不能因為他們有保守的表現而判他們為不優勝。就體制言，恰好是他們稱職的優勝表現呢！如果研究找出他們連維護他們業界利益的提案他們也告缺席，不聞不問，那才能判他們不稱職、不優勝！
報告評核建制派表現的標準有失偏頗
其次，用建制派政黨去比較泛民政黨，所用的評比準繩也要非常小心從事。《報告》用了四個評核準則如：1、出席考勤；2、政策醞釀；3、法案審議工作，與4、議政參與及施政監察，去衡量兩大派系的議會工作表現，也有失偏頗。
問題出在無視於建制派與「泛民」一派在立法會早已形成「準執政派」與「純反對派」的政治事實。因為建制派各政黨自我定位在為政府提案與政策護航的角色，就好比一般正常政黨制下的兩黨或多黨制，都會有執政與反對兩派，執政黨的立法議員一般都不會在國會顯現出對「醞釀政策」、審議法案，以及議政和監察施政等工作格外活躍，但不活躍不等如不負責，不熱衷議會工作，而是這些工作絕大多數都通過執政團隊的政府官員向立會提呈，執政黨的立法議員有甚麼提案或政見最有效的工作方式是向其所歸屬或認同的執政團隊通過內部管道提出與爭取。而執政團隊對其執政黨團的期求是在立會為政策與法案護航通關。
舉個實例來說，英國的案例體現出執政黨的後座議員在國會一般都不做《報告》所列出的工作，如醞釀政策、法案審議與提問、施政監察。這些工作責任都由執政黨的執政內閣大員負責，至於「出席考勤」則會由黨鞭負責催促。反之，所有的質詢、批判、審議、監察、反對等議會工作都會由反對黨去活化。在此情況下，看不到執政黨議員像反對黨議員那麼活躍於國會，便下結論說執政一派議員較為遜色，那是不了解執政黨及其政府的工作程序如何互動和配合，才會有這個誤判。在英國國會的重大政策和法案有九成以上是由內閣各部門的部長負責提呈，其後座議員所提不到一成。後座議員強行修改自己內閣官員的事更是罕見。
香港雖沒有執政黨，行政會議成員與特首更不可有政黨身份，可是《基本法》指明：行政主導立法，執政團隊要主導立法便須要在立法會有其執政同盟，這個同盟已是不成文的法條，早就落在由民建聯、自由黨及其獨立議員等組成的政黨團隊，他們公開及私下與政府早有互動和配合，已是不爭的事實，而「泛民」黨團同時也形成了一個反對黨團。兩派之間形成了很清晰的「準執政黨團」和「純反對黨團」。前者在立法會的工作表現實效是用成功支持多少政府提出的政策與法案，而不是成功拉倒多少政策與法案。同理，如果說「泛民」黨派未能成功扳倒政府的提案與政策，便將其評為「遜色」或「無能」，也都是無厘頭的說法。
以「考勤」與「責任感」評核獨立議員欠公允
再其次，《報告》還用「缺席投票」與「棄權」兩個準則來評比議員的優劣表現或盡責與否。有關這個問題，《報告》列出了獨立議員如梁美芬、王國興和黃國健三位無黨派的地方選區議員在年度裡分別作出棄權票為32次、28次和29次，並以此列入了「考勤」總表內，即指三人「考勤」有問題；但在同表內，三人出席例會分別為梁44次、王45次、黃44次，出席率分別是梁97.78%、王100%、黃97.78%。在同一個總表內用「考勤」概而括之，然而出席率與棄權票又出現了矛盾與困擾的印象。不作解釋，而斷然下結論為負面印象的「考勤」問題，實有欠公允。明眼者或政治學專業人士一看便可明白就裡。作為獨立議員，他們無黨派，但卻要面對地方選區選民，在立會一舉一動，尤其是對政黨所提政見提案，或修正動議等等，獨立議員都必須要有自己的獨立判斷和考量，比其他黨籍議員必須支持黨與黨友的提案，大有不同的考量，這正是他們運用獨立判斷的政治智慧的體現，不能用「考勤」與「責任感」來評比。如果《報告》能更負責任一點去深入考查這些「棄權」票在甚麼情況下發生，便不難發現當中絕大多數是對「修正動議」的諸多糾纏中感到無謂、無意思，才作出棄權的。
最後，仍要指出一點，客觀報告要做到搜集資料後，分析工作要根據事物發生的現象來加以剖析，而且要看到現象的特徵，找出共性與特性，再理解其所以然。只有這樣，研究才能有參考與指引的價值。《報告》卻做不到這點。
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