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顧敏康 香港城市大學法律學院教授
當前，堅持「公民提名」、「政黨提名」的人士基本有以下幾種說法：第一種說法是將基本法第45條規定中的 「有廣泛代表性」和「按民主程序提名」等字眼解讀成指「提名委員會」可透過本地立法自行決定提名程序，包括落實公民及政黨提名。此解讀方法的最大問題就是將第45條進行分拆並片面發揮，所以也難免被他人批評為「斷章取義」。第二種說法就是用基本法第26條、第39條之規定來解讀第45條，認為公民的選舉權應該包含特首提名權。事實上，在基本法中，規制特首候選人提名的只有第45條，由於該條文清晰明瞭，再引入其他條文來解讀是明顯不合理的。第三種說法就是承認基本法沒有明確規定「公民提名」和「政黨提名」，但堅持「公民提名」符合國際標準，因此在要求修改基本法的同時，堅持要求政府允許「公民提名」。這種說法明顯屬於「遠水救不了近火」：基本法當然可以修改，但必須經歷非常複雜的程序，是否趕得及2017年的特首普選本身就是一個問題。而在基本法尚未修改之前，讓政府同意「公民提名」，等於逼迫政府做違反基本法的事情。相反，由於前兩種說法主要來自法律專業人士，往往容易獲得不少香港市民的支持。應該說，基本法第45條的規定是非常清晰的：特首候選人的提名權只屬於提名委員會！其次，這個委員會的組成是具有廣泛代表性的，並按照民主程序提名若干的特首候選人，最後由具投票資格的香港選民普選產生一名特首。
「公民提名」無法律基礎
令人遺憾的是，政府在宣傳基本法第45條之初，對「公民提名」和「政黨提名」是否違法沒有清楚表明立場。例如，政務司司長林鄭月娥日前與約400名工商界代表會面，就政改諮詢意見。有工商界人士關注「公民提名」是否符合基本法，司長回答說現階段不宜判斷，重申任何方案都必須符合基本法及人大常委會的規定。司長沒有正面回答，當然令人不滿。也難怪工業界議員林大輝要問：「你可唔可以代表特區政府，實牙實齒，向全香港市民一錘定音，到底公民提名有否違反基本法？」
判斷「公民提名」是否違法，首先要釐清兩個基本概念：即「公民提名」是由公民提出提名委員會必須接受的特首候選人，還是由公民推薦特首候選人供提名委員會參考，並由提名委員會最終提出特首候選人名單？如果「公民提名」是指前者，那麼，毫無疑問，因為基本法沒有給公民直接提名候選人留出任何空間，所以這種「公民提名」是違法的！基本法是公法，按照基本法理，法不授權不可為之！基本法第45條第2款明確規定，特首候選人是由提名委員會提名，並由普選產生。顯然，基本法只規定了由提名委員會作為機構提名特首候選人的權力。當然，如果將「公民提名」解讀為指後者，則這種推薦可能沒有違法，但也必須符合兩個條件：第一，這種推薦不能架空提名委員會的實質權力；第二，這種推薦必然要符合本港財政等實際情況進行。顯然，從法律概念上看，「公民提名」應該是指公民直接提名特首候選人。因此，政府在釐清這兩個概念後，完全可以理直氣壯地宣佈「公民提名」違反基本法。
落實普選 人人有責
應該說，政府這種不明朗的立場直到最近才有實質性的改變。日前，基本法推廣督導委員會舉行普選特首研討會。基本法委員會委員饒戈平教授指出「公民提名」、「政黨提名」等是與法律對立，只能當作民主要求，不能打着這旗號來鼓動民眾，與法律對立。政務司司長林鄭月娥指眾多講者的發言具有一錘定音的效果。隨後，律政司司長袁國強也在出席港大論壇時表明，無論以何種原則演繹基本法，結果都是不容許「公民提名」。其實，按照基本法的規定，這早就是「一錘定音」之事。
按照基本法落實普選特首，是全港市民的責任。與其揪住討論「公民提名」和「政黨提名」不放，不如將焦點放在如何構建提名委員會和如何按照民主程序提名之上。只有這樣，大家才能看到2017年香港出現首次普選特首的歷史性突破。
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