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宋小莊 資深評論員 深圳大學港澳基本法研究中心教授
9月16日，全國人大常委會委員長張德江在會見香港工聯會訪京團時強調，8月31日全國人大常委會的決定規範了2017年行政長官普選的核心要素，具有最高的法律地位，具有不可撼動的憲制基礎。張委員長的講話，對了解憲法和香港基本法的人而言，是不言而喻的。對拒絕理解憲法和香港基本法的人而言，可能是對牛彈琴。但對希望按照香港基本法和全國人大常委會的決定實現普選的廣大市民，是有重要意義的。香港特區有加深理解的必要。
根據香港基本法的規定，全國人大常委會有權發回抵觸該法的提交備案的香港特區法律（第18條）；有權對香港特區作出進一步的授權（第20條）；有權對基本法作出解釋，該釋法具有高於終審庭的司法解釋的法律地位（第158條）；有權對修改行政長官產生辦法的附件一作出批准、對修改立法會產生辦法的附件二作出備案（附件一、二），等等。因此，全國人大常委會的決定與上述種種權力的行使的法律效力是一樣的，不能做不同等、有區別的看待。
人大具有最高的法律地位
根據香港基本法序言的說明，憲法是制定基本法的依據。根據《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書的說明，憲法和香港基本法共同構成香港特區的憲制基礎。憲法第67條第（2）項明確，全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律。可以推斷，全國人大常委會的決定具有適用於香港特區的、列入香港基本法附件三的全國性法律的地位。
香港有不少人，不了解全國人大常委會決定的法律地位。有人還質疑全國人大常委會的決定不符合香港基本法，張委員長不得不、不能不重申。由於全國人大常委會具有香港基本法的解釋權，而該決定又涉及該法第45條有關提名委員會、按民主程序提名以及候選人名額等法律解釋的問題。因此，具有解釋權和決定權的中央國家機構作出的決定，是不發生不符合香港基本法的問題的。不論該決定是否列入香港基本法附件三，並不影響該決定的法律效力。
然而，對全國人大常委會的決定，為何香港有部分人不視為具有最高效力的法律呢？部分原因可能是香港特區將全國人大常委會的決定視為「instrument」，中文譯為「文件」的緣故。
「instrument」是普通法的概念，《牛津法律大辭典》（The Oxford Companion to Law）把「instrument」譯作「文據」，並說明是，「載明法定權利與義務的正式法律文件或文書，如租船合同、財產轉讓文據和協議。有的法律規定，文據還包括議會法案。一份法規性的文據，即是一項輔助性立法。大多是有立法權限的部門制定的法規或命令，但也包括其他輔助性立法。」換句話說，「instrument」在一般情況下是指私法性的正式文件，在特殊情況下是指立法的輔助性文件。
人大決定應列入基本法附件三
在香港特區，「instrument」（文件或文據）用以表示相當於全國性法律的全國人大常委會的決定，似乎名不正言不順。近十年來，筆者曾多次發表文章，建議將有關決定列入香港基本法附件三，但人微言輕，沒有引起重視，甚至引起少數學者非議，只能有「知音者稀」之歎。
當然，不論全國人大常委會的決定是否列入香港基本法附件三，也不論該決定是否被視為「文件」或「文據」，也不論香港基本法對該決定如何歸類，全國人大常委會在「一國兩制」下的有關決定，對香港特區都具有最高的效力，除了全國人大和全國人大常委會自己，世界上沒有任何力量可以修改或者撤銷引領香港特區政改方向的上述決定。
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