朱應平 華東政法大學教授 博士生導師 上海市法學會港澳台法律研究會副會長
1982年憲法對港澳特別行政區具有整體上的適用效力，但在涉及如何具體適用問題上有不同的認識。這主要是因為憲法將多數事項特別是屬於特別行政區自治權事項授予特別行政區予以實施，比如對港澳居民權利的保護，港澳居民在特別行政區直接根據基本法規定享有權利和自由，港澳居民的權利自由在兩部基本法第三章已有明確規定。
問題在於，當港澳居民遷徙至內地能否與內地居民平等地享有憲法規定的基本權利，這一問題就顯得尤為突出。
中共十九大報告提出要「制定完善便利香港、澳門居民在內地發展的政策措施。」2018年國務院發佈《港澳台居民居住證申領發放辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》體現了我國憲法平等保護港澳居民民生類權利的目的，體現了中央關注港澳居民的民生福祉，抓住了港澳同胞最關心的問題，對於保持香港、澳門長期繁榮穩定，支持和推動香港、澳門更好融入國家發展大局，讓香港、澳門同胞同祖國人民共擔民族復興的歷史責任、共享祖國發展的成果都具有重大的意義。這是國務院基於憲法精神實施基本法的重要機制。
第一，這是國務院依據憲法精神履行職責的行為。憲法第89條規定了國務院多項職權，國務院可以據此採取措施保護港澳居民在內地享有憲法性權利。
《辦法》正是國務院行使憲法「規定行政措施，......發佈決定和命令」權力的體現。憲法規定國務院有保障少數民族的平等權利和民族自治地方的自治權利；有保護華僑的正當的權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益。雖然憲法沒有規定國務院有保護港澳特別行政區居民合法權利和利益的職責，但《辦法》基於憲法精神，明確規定，在內地學習工作生活的港澳居民與當地居民享有平等的權利，這一文件內容極大地豐富了憲法規定的國務院的職責。
第二，《辦法》將憲法第二章規定的公民基本權利的內容適用到在內地學習工作生活的港澳居民。其規定，「為便利港澳台居民在內地（大陸）工作、學習、生活，保障港澳台居民合法權益，根據《居住證暫行條例》的有關規定，制定本辦法。」
據此，頒佈這一文件的目的主要是為了保障港澳居民在內地享有民生方面的合法權益。其制定的依據是2015年國務院《居住證暫行條例》，這部法規原本不適用於港澳居民，而是適用於內地居民，其目的是「為了促進新型城鎮化的健康發展，推進城鎮基本公共服務和便利常住人口全覆蓋，保障公民合法權益，促進社會公平正義」，適用於內地的一般公民。
《辦法》則將《居住證暫行條例》擴大適用到來內地學習工作生活的港澳居民，使港澳居民與內地居民平等地享有民生方面的合法權益和便利。《辦法》規定，「港澳台居民前往內地（大陸）居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，根據本人意願，可以依照本辦法的規定申請領取居住證。」這個規定體現了我國憲法第33條平等原則的精神，使港澳居民在內地能平等地享有相關權利。
《辦法》第十二條規定包括三項權利，即依法享受勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金等權利；6項公共服務，包括義務教育、基本公共就業服務、基本公共衛生服務、公共文化體育服務、法律援助和其他法律服務、國家及居住地規定的其他基本公共服務。這些內容十分廣泛，涉及憲法教育權、就業權、居住權、社會保障以及文化活動自由等。
第十三條保障港澳居民9項便利即乘坐國內航班、火車等交通運輸工具；住宿旅館；辦理銀行、保險、證券和期貨等金融業務；與內地（大陸）居民同等待遇購物、購買公園及各類文體場館門票、進行文化娛樂商旅等消費活動；在居住地辦理機動車登記；在居住地申領機動車駕駛證；在居住地報名參加職業資格考試、申請授予職業資格；在居住地辦理生育服務登記；國家及居住地規定的其他便利。這些便利涉及遷徙居住自由、文化活動自由、社會生活權利。隨着港澳融入國家整體進程的發展，港澳居民在內地將享受更多的憲法權利，如此可以增強港澳居民「中華人民共和國公民」的意識。
第三，《辦法》要求有關國家機關必須依法予以落實。如規定，各級公安機關應當積極協調配合港澳事務、台灣事務、發展改革、教育、民政、司法行政、人力資源社會保障、住房城鄉建設、交通運輸、衛生健康等有關部門，做好居住證持有人的權益保障、服務和管理工作。還規定，縣級以上政府及其有關部門應當為港澳台居民居住證持有人提供相關基本公共服務。這些要求是對國家機關責任的明確，是實現港澳居民前述合法權益的組織機制保障。
這些內容體現了憲法對各級政府及其工作部門職責的具體細化要求，是憲法責任制原則的體現。一些國家機關已經作出工作部署。如2018年國家人力資源社會保障部發佈《關於做好港澳台居民居住證申領發放辦法貫徹實施工作的通知》予以落實，其規定：凡持有港澳台居民居住證的港澳台居民，可在居住地依法享有勞動就業、參加社會保險的權利，享受當地政府提供的基本公共就業服務和在居住地報名參加職業資格考試、申請授予職業資格的便利。2018年中國銀保監會發佈《關於做好港澳台居民居住證使用工作有關事項的通知》落實《辦法》精神。一些地方也出台了具體實施政策，或者嚴格按照《辦法》要求予以開展工作。