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2014年7月8日 星期二
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白皮書與基本法系列文章:論我國在香港特別行政區「恢復行使主權」的內涵(上)


--《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書若干問題的法理解讀

王 禹 澳門理工學院一國兩制研究中心副教授、全國港澳研究會會員

我國政府對香港恢復行使主權,是指對香港恢復行使管治權力。這種管治權力,是基於主權恢復行使而產生的,是一種全面的管治權,由中央保留行使一部分必要的權力,另一部分授權特別行政區行使,實行高度自治。因此,對特別行政區實施管治,既有中央的權力,也有特別行政區高度自治的權力。這兩部分的管治權力是相輔相成的,任何情況下都不得以所謂高度自治的名義來對抗中央在特別行政區依據憲法和基本法行使的權力。

什麼是香港問題的解決?

香港自古以來就是中國的領土,1840年鴉片戰爭以後被英國佔領,這樣就形成了香港問題。所謂香港問題的解決,就是指我國政府收回香港,結束英國對香港的殖民管治,並由我國政府對香港恢復行使主權。

香港基本法序言第一段明確闡述了香港問題的由來及其解決:「香港自古以來就是中國的領土,1840年鴉片戰爭以後被英國佔領。1984年12月19日,中英兩國政府簽署了關於香港問題的聯合聲明,確認中華人民共和國政府於1997年7月1日恢復對香港行使主權,從而實現了長期以來中國人民收回香港的共同願望。」

對於收回香港後我國政府採用什麼方針政策和制度對其實施管治,香港基本法序言第二段寫道:「為了維護國家的統一和領土完整,保持香港的繁榮和穩定,並考慮到香港的歷史和現實情況,國家決定,在對香港恢復行使主權時,根據中華人民共和國憲法第31條的規定,設立香港特別行政區,並按照『一個國家,兩種制度』的方針,不在香港實行社會主義的制度和政策。國家對香港的基本方針政策,已由中國政府在中英聯合聲明中予以闡明。」

香港基本法序言第一段和第二段都出現了「恢復行使主權」的提法。這就是說,「恢復行使主權」,不僅是解決香港問題的核心和必然結果,也是我國政府在解決香港問題以後建立香港特別行政區,實行「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的邏輯起點。「恢復行使主權」更是我們準確理解和正確處理中央和香港特別行政區關係的理論基礎。在推進「一國兩制」在香港特別行政區的偉大實踐中,尤其有需要進一步深入理解「恢復行使主權」的準確內涵。

我國對香港特別行政區恢復行使主權是指恢復行使管治香港的權力

我國政府在同英國談判香港問題時,開始是說「主權的移交」或「主權的回歸」,然而,無論是主權的「移交」、「回歸」,還是「收回」,都是不準確的,因為香港自古以來就是中國的領土,主權本來屬於中國,鴉片戰爭後英國對香港的侵佔是非法的,我國不承認有關香港的三個不平等條約,因此,不能說英國佔領香港後主權就歸英國,然後英國再把主權交給中國。準確的說法是「恢復行使主權」。《中英聯合聲明》和《香港基本法》以法律的形式確認了「恢復行使主權」的表述。

「恢復行使主權」,不是指主權本身的恢復,而是指恢復「行使」主權,因為既然我國不承認有關香港的三個不平等條約,香港的主權自始至終屬於中國,既然主權屬於中國,又怎能說中國對香港的主權恢復呢?這堛疑鶬鉿r是「恢復行使」。因此,恢復行使主權,是指我國政府恢復行使作為主權國家所行使的權力,就是指恢復行使管治香港的權力。

有一種意見認為,主權主要是一種象徵,香港回歸的表現形式就是在香港升起五星紅旗,這就意味荋犍螻峈v已經結束,恢復行使主權已經完成。這種意見是不正確的。香港回歸是我國政府對香港恢復行使主權的開始,而不是結束。主權是指國家絕對的和最高的權力。恢復行使主權,是指我國政府在香港重新開始行使絕對的和最高的權力。

這種絕對和最高的權力的行使,首先就是排除其他國家的干涉,排除外國勢力操縱和影響香港內部的政治事務,所以,香港基本法明確規定香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分(香港基本法第1條,下同),直轄於中央人民政府(第12條),特區應自行立法禁止外國的政治性組織或團體在香港進行政治活動、禁止香港的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫(第23條),行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會主席、終審法院和高等法院首席法官在外國必須無居留權(第44、55、61、71、90條),行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區(第104條)。

「一國兩制」、「港人治港」、高度自治是我國管治香港的基本方針政策,特別行政區制度是我國管治香港的基本制度

既然我國政府對香港恢復行使主權,是指對香港恢復行使管治權力,這就提出了採用什麼制度對香港實施管治的問題。這就是特別行政區制度。所謂特別行政區制度,是指我國通過設置特別行政區的形式而對香港採取特殊的管治制度。在這種制度下,特別行政區不實行社會主義的制度和政策(序言第二段、第5條),實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權(第2條),特別行政區保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變(第5條),原有法律基本保留(第8條),而且為使這種高度自治真正落實,實行「港人治港」,行政機關和立法機關由永久性居民組成(第3條)。

我國憲法第3條規定,「中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。」特別行政區制度的設立,正是我國憲法第3條規定的「充分發揮地方的主動性、積極性」的具體表現形式。「一國兩制」、「港人治港」、高度自治,是我國管治香港特別行政區的基本方針政策。

我國對香港的這種管治權力,本身是基於主權恢復行使而產生的,是一種全面的管治權。正因為這是一種全面的管治權,所以才可以由中央保留行使一部分必要的權力,另一部分授權特別行政區行使,實行高度自治。因此,對特別行政區實施管治,既有中央的權力,也有特別行政區高度自治的權力。這兩部分的管治權力是相輔相成的,不能夠對立起來。特別行政區制度恰恰是在我國憲法規定的國家體制下運作的,這決定了在任何情況下都不得以所謂高度自治的名義來對抗中央在特別行政區依據憲法和基本法行使的權力。

中央直接行使的權力有:任命行政長官(第15、45條),根據行政長官的提名和建議任免主要官員(第48條第五項),就基本法規定的有關事務向行政長官發出指令(第48條第八項),負責管理與香港有關的外交事務(第13條),負責管理香港防務(第14條),發回香港立法會制定的法律使其失效(第17條),作出新的授權(第20條),解釋基本法(第158條),修改基本法(第159條)、對政制發展問題作出決定(全國人大常委會2004年4月6日解釋),批准附件一的修改和對附件二的修改予以備案(附件一第7條和附件二第3條),等等。

香港特別行政區高度自治權的實質是指對香港本地事務的管理權。香港基本法第五章「經濟」規定香港保持財政獨立(第106條)、港幣繼續流通(第111條)、不實行外幣管制政策(第112條)、保持自由港地位(第114條)、為單獨的關稅地區(第116條)、保持原來的航運經營和管理體制(第124條)、繼續實行原在香港實行的民用航空管理制度(第129條),等等。第六章「教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會服務」規定香港自行制定教育的發展和改進政策(第136條)、中西醫藥和醫療衛生政策(第138條)、科學技術政策(第139條)、文化政策(第140條)、專業評審辦法(第142條)、體育政策(第143條)和勞工政策(第147條),等等。「繼續」、「保持」與「自行制定」,就是指香港特別行政區在這些方面可以不實行內地社會主義的制度和政策。這些事務屬於香港特別行政區高度自治範圍內的事務,中央人民政府所屬各部門、各省、自治區和直轄市均不得干預香港特別行政區根據基本法自行管理的事務(第22條)。

主權不僅僅是一種名義和象徵,恢復行使主權不是一句空話。這是一種實實在在的絕對的和最高的權力。如香港基本法規定行政長官由當地選舉或協商產生,並由中央人民政府任命(第45條),這種任命就不能理解為僅是形式的,而是一種實質性的任命權。香港基本法還規定行政長官對中央人民政府負責(第43條),這種負責是一種實質意義上的負責,所以行政長官須將財政預算、決算報中央人民政府備案(第48條第三項),行政長官負責執行基本法和其他適用於特別行政區的法律(第48條第二項),以及必須向中央人民政府述職,接受中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令(第48條第八項)。

(未完,明日刊出文章下部。)

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