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政改欲速不達 阻力來自反對派

2017-04-25

宋小莊 全國港澳研究會理事 深圳大學港澳基本法研究中心教授

2015年6月18日行政長官的普選方案被香港的反對派議員否決,但有論者沒有責怪投反對票的議員,反而埋怨中央設「三道閘」。「三道閘」是符合香港基本法的,實現普選是香港基本法的要求,但反對派認為可以不按基本法辦事,按基本法辦事的方案,反而要否決。這實在是《西遊記》第27回白骨精人妖顛倒、是非混淆故事的現實例證。政改是需要立法會全體議員三分之二通過的法案,比一般法案的門檻高,2016年9月選舉產生的立法會議員,反對派議員又比2012年多,這意味茯F改繼續有通不過的可能性。但如港府按照反對派的旨意推動政改,到時建制派議員可能改投反對票,政改還是通不過。既然如此,最好的辦法就是暫時擱置。

不推政改就違法論具迷惑性

這種對策也許不是最好的,但肯定不是最壞的。最壞的對策是花大力氣推動政改,但還是泡湯。最好的對策當然是符合香港基本法的普選法案也得到反對派議員的支持,但這需要反對派議員改弦更張,目前港府還沒有這種能耐。在最好對策(上策)不可能的情況下,只能退而求其次,如明知會跌入懸崖,還是要往前衝,這就是政治上是否明智的問題。

然而,有人卻要把這種政治問題說成是法律問題,說行政長官普選是寫進香港基本法的,不推動政改就是違法。中央不推動,就是中央違法;港府不推動,就是港府違法。這個「邏輯」頗有迷惑性,有必要辨析之。

既然這是香港基本法的規定,就要詳細看該法的規定是否違法,如何違法。該法第45條第2款規定:「行政長官的產生辦法根據香港特區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛的代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」該法附件一還規定了「五步曲」。對不明確的問題,全國人大常委會還通過釋法和決定作了明確。有若干關鍵性名詞需要闡明:

(一)「最終達至......普選的目標」。這句話的意思是在「一國兩制」的最後階段要實現行政長官的普選。從字義上,這是2042年,不可能是2017年,也不是2022年。雖然2007年12月29日全國人大常委會的決定說,可以在2017年實現,但並不是強調2017年務必要實現。如果說是這樣,則2017年沒有實現,就要問責了。2017年是可以實現行政長官普選的最早時刻,但不是最晚期限。

政改不能隨意啟動

(二)「三步曲」和「五步曲」。不論是「三步曲」還是「五步曲」,都規定了政改法案要經過全體立法會議員三分之二通過。回歸以來,反對派議員在歷屆立法會的議席都超過三分之一,有否決的可能,立法會都不可能是橡皮圖章。

由於「三步曲」沒有提到如何啟動以及政改提案權的問題,「五步曲」作了補充,使之完整。如無前兩步的補充,政改根本無從啟動。但從有關設計來看,政改也不能隨意啟動。

(三)「原地踏步」的安排。香港基本法第45條和附件一都沒有說到通不過怎麼辦的問題,照常理也只能「原地踏步」,對此全國人大常委會的「8.31」決定作了確認,如有關修改程序未能實現,只能照啟動前的法律進行。這也說明2017年並不是大限。

(四)「原地踏步」有沒有期限問題。香港基本法第45條、附件一以及有關決定都沒有說「原地踏步」的期限,這是根據香港特區的實際情況和循序漸進的原則確定的事項。有人違反香港特區的實際情況和循序漸進的原則否決了政改,使香港出現了不利於推動民主發展的變化,從這個意義上說,原地踏步是沒有期限的,但不能超越最終實現的期限。好比英國上議院(貴族院)推進民主的改革,在2003年和2007年上下兩院表決後被否決,英國也暫停了改革,不知何時再度重啟。香港特區有最終實現普選的目標,不可能不重啟,但何時重啟,這是擁有香港基本法解釋權的全國人大常委會決定的事項。

普選不是改善管治的靈丹妙藥

在上述法律背景下,香港有人還認為,政改是香港不能迴避的議題,政改不啟動,行政長官不能實現普選,行政長官就沒有認受性,行政長官沒有認受性,香港的管治問題就會越來越多。中央不能像鴕鳥,把頭鑽到沙堆裡,不能不解決與香港管治有關的行政長官普選問題。表面上看起來,這種意見是關心香港的管治問題,但實際上是要誤導中央,向中央施加壓力。在此有兩個誤區要澄清:

(一)認受性確是影響管治的一個因素,但不是全部因素。影響管治的因素有十來個,認受性只是其中一個因素。例如美國總統的選舉,由選舉人團間接選舉產生,希拉里得到的普選票比特朗普多,但還是特朗普當選。英國很快就要舉行下議院選舉,並由該選舉決定下一任首相,這也不是普選。按照普選--認受性--管治的邏輯,美國和英國的管治問題就會越積越多。那麼,美國為何不實現總統的普選、英國為何不把內閣制改為總統制呢?對任何國家,普選都不是靈丹妙藥。

(二)經過上世紀的第三波民主運動,世界的民主運動達到高潮。但本世紀以來,世界民主運動出現「退潮」,西方不少國家正在反思民主對經濟發展和民生幸福之間的關係。在台灣,原來不少知識分子以為,經過「總統」直選、兩次政黨輪替,台灣就會走上康莊大道。但結果不是,台灣「總統」直選20餘年,台灣的競爭力不斷下降、管治問題越來越多,現在台灣的知識分子也在反思。

目前美國總統特朗普推行的所謂「請美國人、用美國貨」的「美國人優先」的管治政策,與戰後美國推行的民主價值格格不入。中央站得高、看得遠,不會不知道當今世界潮流之走向,不會不知道人民對經濟發展和幸福生活的追求,推進香港的民主、促進經濟的發展、改善市民的生活、促進社會的和諧,雖然都是中央對港工作要解決的問題,但四者將有所側重。

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