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港區國安法立法不屬於特區自治範圍

2020-05-29

鄭國杰 香港執業律師 北京大學憲法學博士

第十三屆全國人大第三次會議昨以高票表決通過了《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》。在5月25日,香港大律師公會曾就《決定》發表聲明指,《決定》中建議訂立的港區國安法看來涉及基本法第23條涵蓋的範圍,「理應由香港特區在自治範圍內自行立法。」因此,人大常委會看來並沒有權力以基本法第18條的機制將港區國安法納入基本法附件三。必須指出,中央對國家安全負最大和最終的主要責任,港區國安法立法不屬於香港特區自治範圍。

其實,基本法第23條是在基本法第二章中央和香港特區的關係的範圍內。明明是屬於中央和香港特區關係的事務,大律師公會不知道為何可以理解為屬於「自治範圍內」呢?

全國人大在制定基本法時,考慮到香港當時的實際情況,通過基本法第23條規定,香港特區應自行立法禁止涉及危害國家安全的七類行為。這是在「一國兩制」下作出的一項特殊安排,清楚體現了中央授予香港特區這項特殊的權力,同時也體現了中央對香港特區的充分信任和對香港特區實行與內地不同的法律制度的充分尊重。這特殊規定明確了香港特區負有維護國家安全的憲制責任和立法義務。這對於維護國家的主權、統一和領土完整,維護香港特區的長期繁榮穩定是至關重要和十分必要。

中央對國家安全負有最大最終責任

基本法第5條規定,香港特區保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。香港回歸將近23年,亦即走過「五十年不變」接近一半時限,香港特區仍未能自行立法禁止上述涉及危害國家安全的七類行為。但不論香港特區是否已按照基本法第23條規定進行自行立法,這也不影響到中央繼續建構維護國家安全的法律制度和執行機制。

在過去的一年堙A由於修例風波而引起的「港獨」「黑暴」等激進暴力犯罪行為不斷升級、持續和蔓延,涉及危害國家安全,但是,在香港特區卻沒法找到具有針對性懲治這類危害國家安全罪的法律,使得一般香港市民未能真正意識到所犯的罪行的嚴重性。這正凸顯了香港特區在維護國家安全方面存在茠k律漏洞,也凸顯了建立健全有關法律制度和執行機制的必要性和緊迫性。

其實,全國人大常委會是可以將現有的《國家安全法》直接列入基本法附件三,但將來在香港實施起來就有可能會出現某些困難,因為原來有關《國家安全法》的設計和寫法都比較概括性、原則性和框架性的,當中內容涉及二十幾個範疇,包括糧食安全、海外公民保護、國家利益保護、環境保護等等,在《國家安全法》都有專門規定。如果有一個香港版的《國家安全法》,就可以更有針對性。

眾所周知,中國是單一制國家,而不是聯邦制國家。在單一制國家,地方是沒有任何權力,所有地方的權力(包括高度自治權)都是中央授予的,所以中央是有全面的管治權,當然也包括了對授予地方的權力(包括高度自治權)的監督權,以確保地方的權力得到正確行使。

既然,中央授予香港特區基本法第23條所規定的特殊的權力,因此,國家安全就不只是中央和香港特區負有共同的責任,而中央更是負擔茬怳j和最終的主要責任。這樣的法律當然必定屬於中央和香港特區關係的屬性,而不可能屬於香港特區自治範圍的屬性。

根據基本法第18條第三款規定,全國人大常委會可列入基本法附件三的全國性法律,限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特區自治範圍的法律。按此,不屬於香港特區自治範圍的法律,必然包括國防和外交的法律,也都必然包括基本法第二章中央和香港特區關係的法律。由此可知,港區國安法立法必然不屬於香港特區自治範圍內的法律。

港仍需履行憲制責任完成23條立法

全國人大及其常委會完全有權力也有責任根據香港特區的實際情況和需要繼續履行維護國家安全的憲制責任,制定與香港特區有關的維護國家安全的法律,構建有關法律制度和執行機制,並以基本法第18條的機制,將港區國安法列入基本法附件三在港實施。

這次《決定》是由第十三屆全國人大第三次會議通過,與基本法由第七屆全國人大第三次會議通過的全國性法律,都同屬一個級別,具有最高的權威和法律效力,因為兩者都是由最高國家權力機構通過。

由於香港特區在維護國家安全方面存在茠k律制度的漏洞和執行機制的缺失,基本法在實施過程中暴露了問題,全國人大及其常委會完全有權力和有責任採取適當辦法去填補有關漏洞和彌補有關缺失。而且這次《決定》只針對分裂國家、顛覆國家政權、組識實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和外國干預香港特區事務的活動,這次《決定》與原有的基本法第23條的規定是並行不悖,並沒有取代和排斥。因此,香港特區仍然應當盡早完成自行立法維護國家安全的憲制責任和法律義務。

至於香港大律師公會在聲明中對有關公眾諮詢、執法機構、司法管轄等問題的憂慮,筆者認為,真的要等全國人大常委會公布有關立法後,討論才有意義。

筆者相信,中國憲法和香港基本法的教育和推廣都是十分重要,可以讓香港市民有機會正確認識和了解到中國憲法和香港基本法的條文內容,這樣就不會產生不必要的誤解和憂慮。

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