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宋小莊 法學博士
中聯辦主任張曉明指出，行政長官具有超然於行政、立法、司法機關的特殊法律地位。作為香港特區職權最大、責任最重的人，行政長官也受到超常的制衡，而享有的豁免權卻是很低的。但不論高低輕重，這都是香港基本法對承擔特殊任務的特殊人物的行政長官的要求，都必須尊重，也必須遵守。在香港基本法中，行政長官單列一節，與行政、立法、司法各一節並列，行政長官對行政、立法、司法都有依法制衡的權力，該法是一個偉大的憲制法典，非常講究避免權力的失衡。在制衡別人的時候，行政長官還要受到行政、立法、司法的制衡，還要受到中央的制約或節制，這種制衡和制約的範圍非常廣泛，有的是直接的，有的是間接的，有的是中央和地方相結合才起作用。
一、行政對行政長官的制衡
主要體現在三個方面：
（一）主要官員的制衡。香港基本法第54條規定，「行政會議是協助行政長官決策的機構」；第55條第1款規定，行政會議成員有行政機關的主要官員。這意味着，行政機關的主要官員對行政長官的決策起重大影響作用，但不是決定性的。行政長官仍可獨斷，只是對「不採納行政會議多數成員的意見，應將具體理由記錄在案」（第56條第3款）。在眾多的行政會議成員中，只有主要官員是由行政長官提名、由中央政府任命的，所以主要官員也是「雙重負責」的，既要向行政長官負責，也要向中央政府負責，行政長官或有關的主要官員都可以將情況反映給中央政府，由中央政府定奪。
（二）律政司司長的制衡。香港基本法第63條規定，「律政司主管刑事檢察工作，不受任何干涉。」儘管律政司司長要向行政長官負責，但行政長官對刑事檢控，還是不得干涉的。
（三）廉政專員的監督。2008年《防止賄賂條例》作了修訂，授權廉政專員調查行政長官的不法行為。由於香港基本法第57條規定廉政公署對行政長官負責，而該法已有其他機制處理對行政長官的監督問題，該署允許對在職的行政長官進行調查是不適當的，但如行政長官離職或任期屆滿後，進行調查是允許的。
二、立法對行政長官的制衡
主要體現在三個方面：
（一）通過辯論和質詢的監督。香港基本法第73條規定立法會有「聽取行政長官的施政報告並進行辯論」（第（4）項）、「對政府的工作提出質詢」（第（5）項）的職權，如果行政長官本人或屬下官員（行政長官是特區政府首長）工作不力，決策失誤等，立法會是可以辯論的，包括與行政長官本人辯論。辯論的原則是理性民主政治的重要原則，如果辯論的水平很高，也必然吸引媒體的報道，甚至社會廣泛討論，引發社會的監督乃至中央的關注。
（二）彈劾案。香港基本法第73條第（9）項規定了對行政長官的彈劾案，門檻很高，要經過聯合動議、調查委員會調查、全體議員三分之二多數通過、中央政府決定等程序。門檻高可以避免濫用，但現在立法會對行政長官的「不信任案」卻是濫用的，取消了聯合動議、調查和三分之二多數通過的要求。為了卸責，還名之為「無法律約束力」。英國是議會制（議會至上制）國家，不信任案不具有法律效力，但具有憲政慣例的效力，有迫使當事人辭職的強烈的政治效力，比法律效力還要強烈，立法會為何要這樣做呢？
（三）高層法官的同意權。根據香港基本法第73條第（7）項和第90條第2款的規定，行政長官任命終審法院法官和高等法院首席法官須徵得立法會同意。這是立法會對行政長官任命權的監督。
三、法院對行政長官的制衡
主要體現在三個方面：
（一）財產申報。香港基本法第47條第2款要求「行政長官就任時應向香港特區終審法院首席法官申報財產，記錄在案。」應當指出，該法的規定是非常原則的，沒有規定申報的財產範圍；申報的時間是否要涵蓋就職後、離職時；終審法院首席法官是否可以聘請會計和審計人員協助審查、是否有調查權；申報資料可否公開、如何公開、可否舉報；是否要本地立法實施；對違反該申報制度的行政長官應當如何處理，行政長官如拒絕申報、不如實申報如何處理；中央政府和立法會對此有何應對措施等，香港特區都應當完善有關的制度和機制。
（二）民告官。香港基本法第35條第2款規定：「香港居民有權對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟。」對此，只要有訴訟事由，行政長官可以作為被告，不得豁免。但香港尚未建立行政訴訟制度，有關訴訟是按民事訴訟程序進行的。
（三）附屬法規的司法覆核。香港基本法第56條第2款授權行政長官徵詢行政會議的意見後制定附屬法規，附屬法規是指行政長官依照條例的規定制定的執行規則，由於香港法院享有有關條例的解釋權，包括最終解釋權，法院有權對該附屬法規的合法性、合理性和程序的正當性進行審查。但對行政命令應作區別對待，有些行政命令是根據香港基本法或中央的指令頒佈的，由於法院沒有基本法和中央指令的最終解釋權，不得對此進行審查。
最後要提到，與立法會議員在立法會的發言不受法律追究（第77條）、各級法院法官履行審判職責的行為也不受法律追究（第85條）不同，行政長官履行職責的行為是可能受到法律追究的，行政長官應當時時警惕其施政是否依法進行，避免越權。
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