鄒平學 深圳大學港澳基本法研究中心主任 全國港澳研究會理事、國務院發展研究中心港澳研究所學術委員會委員兼高級研究員
香港回歸近20年了，反思基本法實施面臨的種種挑戰，歸結到一點，即港人的國家認同和人心回歸問題沒有很好解決。背後的原因是缺乏憲法認同和憲法共識。
俗話說，先有信守法治的人，才有法治的社會。立法、執法、司法、守法和法律監督都離不開人，人們信仰法律是決定法律實施的關鍵。由此推導，社會秩序基於社會共識，國家秩序基於國家認同。對於國家治理而言，社會共識必須發展轉化為國家共識，形成國家認同。近現代各國的國家共識由誰來確立？只能是由憲法來確認，最後形成憲法認同或憲法共識，或者說憲法愛國主義。
國家制度是「一國兩制」的基礎
在今天和可預見的未來，主權國家仍然是世界組成的基本單元下，國家認同是一個國家之所以成為國家的前提條件。只有世界大同才不需要國家認同。儘管國家認同離不開政治認同、制度認同、族群認同、文化認同、歷史認同等內容，但最根本的仍是憲法認同。為什麼這麼說？這需要從國家的概念和其構成要素入手。根據中外政治學和法學對國家概念的闡述，國家有四個要素：領土、人民、主權、政權 (政府)，其中主權是國家的本質要素。由此，國家被定義為居住在一定領土範圍、擁有國家主權、建構了政權機構、具有一定數量的人口所組成的政治共同體或政治組織形式。國家認同就是這四個要素中的人民對本國主權、領土和政權的認同，沒有這種認同，則國將不國。憲法是主權者的命令，領土是憲法的重要內容，憲法是政權的合法性來源。所以，國家認同必須表現為人民的憲法認同和憲法共識。
香港社會出現的種種困擾「一國兩制」實踐、干擾破壞基本法順利實施的亂象的根本癥結就是在憲法認同、憲法共識方面出現了嚴重問題。例如，有人聲稱，我愛中國，但愛的是歷史文化上的中國，是地理意義上的中國，不是政治法律意義上的中國。其言下之意就是不接受政治法律意義上的中國國家制度。問題是，如果沒有政治法律意義上的中國，何來「一國兩制」政策、何來香港基本法、何來香港特別行政區及其制度？「一國兩制」的制度化就是一個從國家政策到國家法律，再到國家制度的過程，其中任何一個環節都離不開政治法律意義上的國家。
港人須認清人大憲制地位
再比如，香港2017年行政長官普選的政改方案沒有得到通過。原因有很多，但根本癥結在於香港社會缺乏國家認同的政治共識，實質就是缺乏憲法認同。如果全社會都認同和尊重憲法規定的國家體制，承認中央對香港的管治權，接受中央對政改的主導權和決定權，還會有這麼多的爭論嗎？還會對人大「8．31」決定表現出那麼大的反對意見嗎？這次特首選戰中，社會還有一些人叫囂要推翻「8．31」決定，其拒絕接受中央對政改的主導權和決定權，抗拒中央對香港的管治權的心態昭然若揭。當然，這種「拒中抗共」的政治對抗思維在香港有相當的市場，在歷次立法會分區直選顯示的建制與「泛民」選民基礎的四六比例即是明證。這也是當初國家實行「一國兩制」充分考慮到的重要因素，也是國家繼續堅定不移貫徹「一國兩制」所必須面對的挑戰。
《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書指出：「『一國兩制』是一項開創性事業，對中央來說是治國理政的重大課題，對香港和香港同胞來說是重大歷史轉折。」白皮書指出「『一國兩制』在香港的實踐遇到了新情況和新問題，香港社會還有一些人沒有完全適應這一歷史重大轉折，特別是對『一國兩制』方針政策和基本法有模糊認識和片面理解。」 這種模糊認識和片面理解的表現形式在哪裡呢？就是香港在法理上回歸了，但香港社會的人心沒有完全回歸，香港社會的國家認同缺位，香港社會戀殖懷舊歸英意識抬頭，抗拒與大陸融合的「本土主義」甚至「港獨」意識滋長。這一切都與對國家憲法缺乏認同、否定排斥憲法在特區的效力和適用有關。比如，在人大釋法問題上、在政改問題上的爭議癥結就是香港社會一些人不能正確認識人大決定的權威地位和憲制作用；一些人以各種借口反對香港基本法第 23 條立法，本質就是否定、排拒單一制國家的地區承擔的維護國家安全的憲法義務；近幾年，香港發生的所謂「城邦運動」、「分離運動」、「自治運動」，乃至「五區公投」和「公民提名」、衝擊解放軍軍營、「佔領中環」、「港獨」活動等違法行為，溯其緣由，無不與否定憲法規定的單一制國家結構的錯誤認識有關。
總之，回歸以來基本法實施中產生的各種爭議、緊張和衝突，實質是「一國」憲法在憲法所包容和構建的「兩制」中實施所遇到的困難和阻擾。在回歸20年之際，關心思考「一國兩制」在香港的前途和命運，就必須認真對待國家憲法，建立憲法共識！