莊永燦律師 區議員 油尖旺區議會交通運輸及房屋事務委員會主席
特區政府去年7月25日就「一地兩檢」公佈「三步走」程序，全國人大常委會於去年12月底以決定形式，批准「一地兩檢」安排。人大常委會表明「一地兩檢」是新情況，基本法的條款並未有處理，故此國家《憲法》便應以其既有的原則來填補法律空白。香港大學法律系教授陳弘毅先生本月8日於《明報》發表題為《人大常委會一地兩檢決定的法理分析》一文，我就人大決定及陳教授的分析作出以下觀察。
陳教授指出，「一地兩檢」安排屬香港出入境管制的事務，故屬於基本法（尤其是第2條）所指的「高度自治權」的範圍。陳教授理解人大決定所批准的「一地兩檢」安排是香港特區自治範圍內的事。對此，我不敢苟同。
高鐵非香港自治範圍事務
我認為，香港境內26公里高鐵段連接內地兩萬公里的高鐵系統，其適用的法律不屬於香港特區自治範圍的法律。很明顯，連接內地交通系統事宜，並非香港特區自治範圍內的事務。
可以預見，「一地兩檢」安排一旦通過成為特區法例，將有市民以司法覆核入稟香港法院，挑戰該法例的合憲性。屆時，法院審理的糾紛是：香港特區政府在香港境內的土地上設立「內地口岸區」，並交由內地有關部門使用，是否抵觸了基本法條文（包括基本法第7條所規定的香港境內土地由香港特區負責管理、及第2條所規定的香港享有高度自治）？
覆核爭辯之處，是特區不負責管理境內的某些土地，反而將管理權交予內地有關部門，會否減少了特區的「高度自治權」，覆核並非爭辯特區可否在港境內自行設置一些設施，並非人大決定是否全國性法律，並非特區法院是否受人大決定所約束。
陳教授指出，人大常委會作出決定時，並無違反基本法第18條，因為該條文並非禁止香港設立「內地口岸區」。可是，在覆核的審理時，法院審理的是「一地兩檢」的本地立法，而非人大決定。爭議點是，既然基本法第18條禁止內地適用的法律在香港適用，以保護香港特區免受內地法律規管（除了列於基本法附件三之法律），如果特區政府透過人大決定，把適用於內地的法律引入香港而不經過附件三的限制，便是把兩制的法律分隔安排消除了，不符合「一國兩制」原則。
陳教授指出，立法會一旦拒絕通過本地立法，人大常委會都不會直接在港實施「一地兩檢」，因為設立「一地兩檢」本來就是香港高度自治權的一部分。陳教授的理解令人憂慮。假若他日香港終審法院裁定，人大決定不能修改或減少基本法所規定的限制，自行裁定「一地兩檢」安排抵觸了基本法第7及18條而宣佈失效。屆時，根據基本法第158條所規定的「在此以前作出的判決不受影響」原則，縱使人大常委會後來為第7及18條作出釋法，也不能令「一地兩檢」法例在釋法後「重生」。若情況真的如此，香港便失去「一地兩檢」安排，千億高鐵失去預期效益。
人大釋法對香港法院具約束力
「一地兩檢」安排完全沒有觸及人大常委會於基本法第158條可享有的釋法權。根據該條款，解釋基本法的權力屬於人大常委會。終審法院在1999年12月「劉港榕案」中確認，人大常委會有權隨時自行解釋基本法，而該「解釋」對香港法院具有約束力。換言之，人大常委會作出解釋後，香港法院便不可持有不同的解釋。
我建議，特區政府應從速要求人大常委會為下列基本法條文作出如下解釋：
（甲）第7條：國家對於香港境內的土地，為了公共利益的需要，可以對該土地實行「徵收」或者「徵用」並給予補償，而被「徵用」或「徵收」的土地，將被視為國家境內（而非香港特區境內）的土地；及
（乙）第18條：全國性法律適用於已被國家「徵收」或者「徵用」的香港特區境內的土地。
人大常委會的上述兩項解釋均符合國家《憲法》第10條的規定，該條文表明：「城市的土地屬於國家所有......國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」透過人大釋法，特區政府便能夠依據上述「解釋」，實行「一地兩檢」安排。