宋小莊 全國港澳研究會理事 深圳大學港澳基本法研究中心教授
最高國家權力機關全國人大作出決定，授權全國人大常委會對分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動以及外國和境外勢力干預香港特區事務的活動，進行立法防範、制止和懲治，建立健全香港特區維護國家的法律制度和執行機制。對此，美國國務院、歐盟高級代表及英國、澳洲、加拿大三國外長分別發表聲明，表示反對，主要有三點：認為這是對「《中英聯合聲明》所作出的高度自治的承諾敲響喪鐘」，認為這樣做「未能尊重和保護香港的權利和自由」，認為「明顯削弱保證香港高度自治的『一國兩制』原則」等等。香港境內外的反對勢力也隨之起舞。
《中英聯合聲明》的高度自治，體現在香港基本法中，這是該聲明明確的。在受中華法系影響的東亞地區，全國人大常委會應對內亂和外患的四宗罪的立法，都屬於危害國家安全罪範疇，如日本、台灣地區。對日本而言，這是日本中央政府的事務。對台灣而言，在台灣統一後，這也是中國中央政府的事務，不是地方自治範圍的事務。
國家安全立法不屬香港自治範圍
但有人認為，基本法第23條授權香港特區自行立法禁止危害國家安全七宗罪，卻是自治範圍事務。在法律解釋意義上，這種理解是錯誤的：
（一）國家安全法律制度是廣義的。即使孤立理解基本法第23條「自行立法禁止」是自治範圍內事務（實際上並不是），其他危害國家安全的犯罪也並不是。孤立地看法律條文，沒有看到與其他條文的聯繫，是片面的。
（二）第23條列入香港基本法第二章，該章標題是「中央和香港特區的關係」，該章（不排除還有其他條文）的條文都屬於中央和香港特區的關係。既是中央和香港特區關係的條文，就不可能是自治範圍的條文。
（三）如果香港特區自行立法了，根據第17條第3款，該地方立法也要向全國人大常委會備案。如抵觸基本法關於中央管理的事務以及中央和香港特區關係的條款，全國人大常委會也可以發回。即使有中央授權，第23條立法也不是高度自治範圍的條文。
在明確國家安全事務不屬於自治範圍的同時，還要說明基本法的條文可分為三類。有人根據《中英聯合聲明》中「除國防和外交外，香港特區可享有高度的自治權」這一句話推斷，只分為中央管理的事務和自治範圍內的事務兩類。這是不正確的，聯合聲明規定行政長官的產生，既要由地方協商或選舉產生，又要經中央政府任命，這既不是中央管理的事務，也不是自治範圍內事務，而是中央和香港特區關係事務。基本法第17條和第158條還規定，該法條文可分為中央管理的事務、中央和香港特區關係以及自治範圍內的事務三類。
港區國安法層級高過港地方法律
基本法第18條第3款規定，不屬於香港特區自治範圍內的全國性法律，是可以列入附件三來實施的。既然國家安全事務不屬於高度自治事務，只要符合基本法和內地《立法法》規定，中央就可以制定有關的全國性法律。基本法第18條第3款還規定了程序和實體條件，該程序要求是「徵詢香港基本法委員會和香港特區政府的意見」；該實體要求是「限於有關國防、外交和本法規定不屬於香港特區自治範圍內的法律。」立法者必將注意到並滿足有關要求。
法律是有層次的。由於該法律由全國人大常委會制定，該等法律就凌駕於香港特區的地方法律，包括將來特區政府自行履行憲制責任的第23條立法。這就難免有人提出，全國人大常委會立法的凌駕性是否危害了香港居民的人權保護問題。該問題是假設性的，實際上不可能發生，這種人的反對意見是不成熟的。但有兩點需要推斷：
（一）從全國人大的決定推斷，全國人大常委會的立法只涉及分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動以及外國和境外勢力干預香港特區事務的活動。這只涉及危害國家安全行為和活動的一個小部分，不涉及到其他刑事犯罪行為，更沒有涉及到香港基本法和國際人權公約所保障的居民的政治、經濟和社會文化等權利和自由。既然沒有涉及，何來負面影響？何來不尊重？
（二）如該等理解是正確的話，全國人大常委會的立法屬於刑法範疇，只涉及上述四宗犯罪的犯罪構成和量刑原則，不涉及《公民權利和政治權利國際公約》有關人權保障內容，也不涉及該公約第14條等條文有關罪犯的訴訟權利的保障。
在港設國安機構不違反基本法第22條
從全國人大的決定還可以推斷，中央政府維護國家安全的有關機關可以根據需要在香港設立機構依法履行維護國家安全相關職責。有人認為，這是沒有基本法依據的；有人又認為這是違反基本法第22條的，也需要辨明：
（一）1934年英國MI5第二處在MI6的協助下，在香港成立政治部（Special branch），約200人，經費由英國政府支付。1946年，該部納入警務處刑事部，但實際仍由MI5第二處指揮。上世紀八十年代高峰期隸屬警方政治部有1,200人。由1名警務處副處長、1名高級助理處長、1名助理處長、3名總警司負責管理並指揮。該部情報處，防範中共滲透香港社會，收集社會主義國家及其情報機關情況，研究大陸和澳門問題，並與英、美、加等國交換情報。又設保安處，偵查世界各國共產黨狀況，對付共產黨顛覆活動，防範、控制社會主義國家情報及其特工人員在香港的活動，監聽香港親共人士。反恐、內部保安、要員保護、了解社情民意也是該部的工作。從基本法第5、第8條的規定看，「一國兩制」是可以保留不抵觸基本法的原來法律和安排的。香港回歸前，英國可以設立政治部，在《官方機密條例》中還有「女皇陛下下轄職位」的規定。回歸後，中央沒有理由不可以依法在香港設立機構履行維護國家安全相關職責。
（二）有人認為，這樣做有違基本法第22條，但實際上不違反。理由是國家安全的有關事務是屬於中央和香港特區關係的事務，不是自治範圍內的事務，前已述及。而世界各國也普遍認為，這是中央管理的事務。由此言之，基本法第22條就不適用於有關執行機制的駐港機構。由於港區國家安全法列入附件三，是基本法的組成部分，該駐港機構可以由全國人大常委會在該國安法中明確。
最近有些年輕人還在香港國際金融中心舉出「請求美軍登陸香港」的標語。在回歸前，無人敢舉出這樣的標語，怪不得胡錫進稱該等青年為「傻娃」。這觸犯香港《刑事罪行條例》第3條「叛逆性質的罪行」，並非國際人權公約所保障的「言論自由」和「表達自由」。過去香港市民知道這是犯法的，現在有些香港人卻犯傻了。但犯傻不是抗辯或脫罪的理由，只能說明香港維護國家安全的法律制度、執行機制和教育體制都出現了問題，反證了中央實行國安立法的必要性。