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2014年3月10日 星期一
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憲法與基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎


韓大元 中國人民大學法學院教授

香港特別行政區建立至今已將近17年了。香港回歸祖國之初,與內地在經濟社會制度、政治法律制度等各方面皆有不小的差異,是「一國兩制」方針以高度的政治智慧,解決了一個主權國家之內兩套迥然不同的制度如何和平共存的問題。如果我們站在理性與客觀的立場,應該承認正是因為有了「一國兩制」,才有基本法的成功實施,才使得香港持續地維持茠k治傳統、社會穩定和經濟繁榮。

「一國兩制」須以憲法和基本法為基礎

基本法作為香港特區法律體系中的憲制性法律文件和基本法律,創建了一系列重要的制度,為包括特區政府在內的所有公權力機關提供了合法性的基礎。今天,基本法在香港的法律權威普遍得到認可,以基本法為紐帶的社會共識正在形成,法治成為不同利益主體表達訴求的底線正義與平台。但我們不能忽視,基本法是全國人大依據憲法制定的,不是特區唯一的憲制性法律文件,貫穿蚞蒬※禰貌k的「一國兩制」原則的法律依據首先體現在憲法之中。憲法作為主權的最高體現,作為國家根本法,具有最高法律效力,在整體上適用於香港,與基本法共同構成香港的憲制法律基礎。正是由於「一國兩制」方針集中體現在憲法和基本法的各項規定中,全面準確貫徹落實「一國兩制」必須以憲法和基本法為基礎。無論是特別行政區的政權機構,還是社會各領域人士,都應當切實做到尊重國家憲法、遵守香港基本法。這一點理應成為香港社會各界最大的社會共識和法律共識。

在香港,有些人認為憲法不在香港適用,香港只適用基本法,使基本法變成「無源之水」。其實,在基本法起草過程中,曾有人質疑,憲法能否適用於香港地區。鑒於憲法上的大多數條款和基本法的條款存在明顯的不相適應,有人覺得基本法在香港的實施就意味荓がㄓF憲法在香港的效力。這樣的看法是有失偏頗的。因為特別行政區的設立並非僅僅來自全國人民代表大會的決定,而本質上是在中國作為一個政治共同體而形成的共同意志的決斷,貫徹了政治統一體的共同價值和信念,凝聚茩輕銂懋|廣泛的共識。如果憲法對香港特區而言全然無效,那麼港區全國人大代表的法律地位、具體職權和履職方式都會缺乏基礎,這一點僅憑基本法第21條是無法完全解決的;如果憲法對香港特區而言全然無效,那麼對基本法的制定權、解釋權以及國防、外交等主權事務的處理也會失去基礎。

從憲法與基本法關係看,基本法的許多規定是在憲法規定下形成的,如香港特別行政區政府直轄於中央人民政府,基本法解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會,基本法的修改權屬於全國人民代表大會等。特別行政區制度本身也是在國家憲政體制框架下設計的。從這裡可以看出,基本法並不能在排除憲法的情況下獨自作為香港特區的憲制基礎。基本法實施過程中,要從國家憲政體制下理解基本法具體條文,不能回避憲法,要尊重憲法權威與尊嚴。

理解基本法不能回避憲法

毫無疑問的是,憲法中的多數條款和一些基本原則只適用於內地,不能、也不會適用於香港。例如,香港的政治體制是行政主導體制,不會像內地那樣,根據人民代表大會制度來建立政權機構。這裡,關鍵的問題就是,如何區分哪些條款適用於香港、哪些不適用於香港?這就涉及到如何理解憲法第31條的含義。這一條規定,在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。有了這一項憲法授權,全國人大就可以根據香港不同於內地的特殊情況來安排相應的制度,因此,憲法上的那些不符合香港具體情況的條款就不會直接適用於香港。對憲法條款作出這種區分是合理的,是根據憲法第31條的授權而來的,基本法符合憲法時才有效力。為了明確基本法的合憲性,全國人民代表大會在1990年4月4日表決通過香港基本法的時候,以決定的方式對其合憲性做了特別宣告,確認「香港特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照香港的具體情況制定的,是符合憲法的」。也就是說,雖然基本法與憲法上一些條款不一致,但由於憲法第31條已經作了授權,因此基本法仍是符合憲法的。反過來講,憲法上的部分條款雖不直接適用於香港,也不會損害憲法的完整性與權威性,這也是憲法自身所允許的。

(轉載自香港中通社,明天待續)

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