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■王 禹
--《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書若干問題的法理解讀
王 禹 澳門理工學院一國兩制研究中心副教授、全國港澳研究會會員
憲法是我國在香港恢復行使主權，實行「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的根本法律依據。香港特別行政區有遵守憲法和尊重憲法的義務，有維護憲法權威的義務。香港特別行政區與中華人民共和國的關係是地方與中央的關係，香港特別行政區權力來自中央，這是授權，而非聯邦制下聯邦與屬邦的相互分權。
憲法和基本法共同構成我國管治香港的憲制基礎
我國對香港恢復行使主權，是指根據中國憲法和香港基本法恢復行使主權，中國憲法和香港基本法共同構成我國管治香港的憲制基礎。有一種觀點認為，中國憲法不適用於香港，只有香港基本法才構成香港特別行政區的憲制基礎。這種觀點是不正確的。憲法是主權統一的象徵，我國對香港恢復行使主權，香港回歸並成為我國單一制國家結構形式下的地方行政區域，憲法當然也適用在香港回歸後設立的特別行政區。
我國憲法規定了我國的根本制度和根本任務，是國家的根本法，在全國範圍內，當然包括在香港特別行政區，具有最高的法律效力。憲法為香港特別行政區的設立提供了法律依據，香港基本法的效力本身就來自憲法。香港基本法不能稱為香港特別行政區最高法律效力的文件，也不適宜稱為香港特別行政區的「小憲法」。這是因為我國是一個單一制國家，而按照我國單一制的經典定義，單一制國家裏只有一部憲法。這與聯邦制的情況恰恰相反，聯邦制國家有聯邦憲法和屬邦憲法，屬邦憲法由屬邦自己負責制定、解釋和修改。香港基本法卻不是這樣，基本法是全國人大制定的，其修改權屬於全國人大（第一百五十九條），其解釋權屬於全國人大常委會（第一百五十八條）。
香港基本法只能稱為「基本法」，而不能稱為「根本法」。我國憲法才是香港特別行政區的「根本法」和「根本大法」。「根」原意是指植物的根部，後來用來比喻事物的本源。而香港的「根」在中國，香港基本法的「根本」是中國憲法。香港特別行政區的設立及其運作，其根本依據在於中國憲法，而不僅僅是香港基本法。香港基本法第一章稱為「總則」，而不稱為「總綱」，這是因為憲法第一章就稱為「總綱」，因此比照我國其他法律總則和分則的表述，將基本法第一章稱為「總則」，這是意在表明基本法與憲法不同。
憲法是我國在香港恢復行使主權，實行「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的根本法律依據。香港基本法是我國憲法的下位法，是我國政府在香港特別行政區實施「一國兩制」的具體法律保障。我國憲法規定的有關社會主義制度和政策不在香港特別行政區實施，然而，我國憲法有關堅持中央統一領導的規定，有關國家主權、國防和外交的規定，有關最高國家權力機關和最高行政管理機關的規定，有關國旗、國徽、國歌和首都的規定，與香港基本法的有關規定構成密不可分的整體，都應當適用於香港特別行政區。中國憲法和香港基本法，不僅共同構成了我國管治香港的憲制基礎，而且也構成了香港特別行政區自身運作的憲制基礎。香港特別行政區有遵守憲法和尊重憲法的義務，有維護憲法權威的義務。
我國是在單一制的國家結構下恢復行使管治香港權力
香港自古以來就是中國的領土，我國自秦漢建立大一統的中央集權國家起，香港就列入了國家版圖。這種大一統的中央集權國家，就是我國憲法建立單一制國家結構形式的歷史基礎。香港基本法明確規定香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分（第一條），而中華人民共和國恰恰就是按照單一制理論構建起來的。因此，我國政府對香港問題的解決，必然也是按照單一制國家結構形式將其收回，必然也是在單一制國家結構形式下對香港恢復行使主權。
香港本身沒有主權，這就是說，香港特別行政區本身不存在任何絕對的和最高的權力，其權力必須來自於中華人民共和國的授予。所以，香港基本法明確規定香港的高度自治，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權在內的權力，都是我國最高國家權力機關全國人民代表大會授予的（第二條），香港的法律地位是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域（第十二條）。香港特別行政區與中華人民共和國的關係是地方與中央的關係，既不是附屬地與宗主國的關係，也不是聯邦制下屬邦與聯邦的關係。更不能比照其他國家的憲法理論，將特別行政區的高度自治稱為政治自治，將高度自治權裡行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權的運作稱為行政自治、立法自治和司法自治。
香港基本法第三章稱為「居民的基本權利和義務」，而非「公民」的基本權利和義務。這是因為在我國憲法裏，具有國籍才稱為公民，而香港既非國家，因此不能稱為「公民」，而只能稱為「居民」。香港基本法規定中央人民政府負責管理香港特別行政區的防務（第十四條），這裏使用「防務」而非「國防」，也是因為「香港特別行政區的國防」難以成立。香港特別行政區根據基本法賦予的獨立的司法權和終審權而建立起來的最高等級法院，不能稱為「最高法院」，而只能稱為「終審法院」（第八十二條）。這是因為根據我國對單一制的普遍定義，單一制國家裏只有一個最高法院，最高法院只能是在北京的最高人民法院，而在聯邦制裡，可以設立聯邦最高法院和屬邦最高法院。
香港基本法雖然對中央與香港特別行政區的職權有所列舉並劃分，然而在本質上，這是指香港特別行政區權力來自中央，這是授權，而非聯邦制下聯邦與屬邦的相互分權。香港不是一個獨立或半獨立的政治實體，本身沒有固有權力，既然沒有固有權力，又拿什麼去與中央「分」呢？香港的行政區域，雖然是歷史形成的，然而並非香港自行劃定，而是由全國人大確定的，其行政區域圖是由國務院公佈的（全國人大1990年4月4日決定）。香港雖然有權使用自己的區旗和區徽，然而，區旗和區徽本身並非香港自行設計，而是全國人大授權其使用的（第十條），其區旗區徽圖案亦是由全國人大通過的（1990年4月4日國家主席令第二十六號）。
香港基本法反覆強調了香港特別行政區的權力來自「授權」。第一，香港基本法明確規定香港的高度自治、行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權來自全國人大的「授權」（第二條）。第二，香港基本法在條文裡明確規定中央人民政府或全國人大常委會「授權」行政長官、政府和法院處理有關事務或行使權力，如對外事務（第十三條第三款、第四十八條第九項規定、第六十二條第三項），司法互助（第九十六條），船舶登記（第一百二十五條），民用航空管理（第一百三十三條、一百三十四條），特區護照和其他旅行證件（第一百五十四條），互免簽證（第一百五十五條），法院解釋基本法（第一百五十八條）等。第三，香港基本法有些條文雖然沒有出現「授權」的提法，如香港應自行立法維護國家安全（第二十三條），可以「中國香港」名義參與國際社會（第一百五十一條、第一百五十二條）等等，但都是建立在授權與被授權的法律基礎上。第四，香港基本法規定中央還可以「授予」香港以其他權力（第二十條）。
權力一旦授出，權力的授出者在通常情況下不再直接行使該權力。然而，授權意味着只是權力行使的轉移，而非權力本身的轉移。有一種意見認為，權力一旦授出，就不能再行使，如香港基本法規定全國人大常委會授權香港法院解釋基本法自治範圍內的條款（第一百五十八條），那就意味着全國人大常委會不能再解釋這一部分基本法的條款，這種理解是不對的。全國人大常委會行使對香港基本法的解釋權，其根本依據是來自中國憲法。正是因為全國人大常委會擁有對基本法的全面解釋權，所以，才可能將自治範圍內的條款授權給香港法院解釋；但是，全國人大常委會將自治範圍內的條款授權給香港法院解釋，不是說將基本法這一部分條款的解釋權本身轉移了，全國人大常委會仍然有權解釋香港基本法的所有條款。
香港特別行政區的高度自治權既然來自中央的授予，而中央作為權力的授出者，對授出的權力還享有依法進行監督的職責。授權只能以法定為界限，凡是未經中央授權的，香港特別行政區不能擅自行使，也不能由香港特別行政區自行推導出來，自己「授權」自己行使。香港特別行政區沒有固有權力，也沒有聯邦制下所謂的「剩餘權力」問題。 （全文完）
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