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李 昕 北京大學環境科學與工程學院兼職教授
城市化承載了人類追求品質生活的美好嚮往與理想。近年來，我國的城鎮化建設飛速發展，城鎮化率已由1978年的17.9%增至2014年的54.77%，增加了36.9個百分點。這無疑是一個歷史性的跨越，但同時也帶來了許多城市特別是大城市資源緊缺、環境污染、交通擁堵等諸多「城市病」，成為我國城市可持續發展亟需破解的一道難題。
按中央五中全會「十三五規劃建議」的精神，堅持創新發展，強調區域協調可持續發展是提高發展質量的內在要求。如何推進城鄉協調發展，實現城市的可持續發展，德國的「去中心化」城鎮群協同化發展模式，為我們提供了有益借鑒。
「去中心化」是指將功能、權力、人口或資源從一個中心進行重新分配或分散的過程，即是通過將行政、社會公共產品和基本公共服務均衡分佈和城鄉同質的原則，削弱大城市的「資源中心」地位，促進地區平衡以及經濟社會與環境的協調可持續發展，有效緩解工業化進程中的「城市病」。
「去中心化」需要區域內統一規劃、財政互補
德國去中心化的區域城鎮群協同發展理念，是打破了傳統的「中心城-郊區」的城市架構，逐步建立「區域城市」概念。首先需要根據區域自然資源稟賦、城市化程度、區位特點、經濟聯繫度等，研究制定區域的空間佈局發展規劃，將主要的行政機構、醫院、大學和文化設施等公共資源分佈在不同的地區，而非集中大都市。以京津冀為例，實現區域協同發展，就要求京津冀三地「十三五」的產業佈局規劃、土地利用規劃、城鎮建設規劃、綜合交通規劃和生態環境保護規劃等要突破行政壁壘限制，形成區域內的規劃合一。讓不同城市（鎮），尤其小城鎮的基礎設施、信息通訊、社會保障、公共服務等方面在未來5-10年基本完善一致。不同城鎮的居民其就業、交通、居住的聯繫是發生在「區域」層次上，從而逐步形成「互補共生」的區域城市圈。
從德國經驗看，財政平衡政策與機制是實現國家總體經濟平衡、公共服務均等化、區域協調可持續發展的重要保障。所謂財政平衡即對地區人均財政收入、支出等狀況進行測評和計算後，通過協商，公共財政預算收入高的地方要對於財政預算收入低的地方予以補貼。因此，建立整體區域財政平衡的政策與機制，是區域可持續發展城鎮化的基本支撐。可通過合作協商，建立分級（省、市、縣）橫向財政平衡機制，同時中央適當加大對財政預算收入低的河北地區一般性轉移支付（縱向平衡），促進整體區域內教育、醫療、養老等公共服務和社會保障均等化和互聯互通，人才要素在區域空間上得以有效流動。
充分討論、相互協調促進城鎮化可持續發展
可持續發展城鎮化需要一個長期以經濟發展、社會均衡、生態環保為原則的施政環境。進一步提高經濟社會發展資源能源利用上效率的同時，應當建立並實行區域能源消耗總量和工業排放總量控制，推行新增和轉移重點項目聯合行政審批制度和監管執法機制。對要求轉移的產業企業應系統梳理，按區域中城市功能和產業空間佈局的調整，統籌協調明確政策與疏解地域，並應實施升級改造形成產業集聚，避免無序化遷轉造成新的污染。
區域可持續協調發展的城鎮化，還需要培育發展多元化職業教育與成人教育相融合的教育體系，如建立高水平的技術、商務、現代服務業等滿足地區發展需求的職業教育院校，其畢業生擇業升遷享受同等待遇，引導擇業的分流。為百姓提供多樣化的就業、創業發展機會，防止對高學歷的盲目追求，消除人口向中心大城市和熱門職業的集聚，從而為小城鎮及其企業的發展創造人力資源。
可持續發展城鎮化，實際上也是區域經濟社會發展複雜利益格局的重新分配與再造過程。在制定政策或規劃實施方案，應充分考慮快速城鎮化發展積累的矛盾與問題，規定細緻嚴格的不同層級的公眾參與程序，利益相關方都有權參與聽證程序。各方利益應被充分討論，達成彼此間的相互協調。雖然，這樣協調會帶來效率的損失，但其充分的溝通則在很大程度上保證政策或規劃的可操作性和民眾的可接受性，最大可能減少因政策失誤引起的公正損害，這點在以往的城市建設與管理中往往被忽視，其實也正是建立完善的多層次社會治理機制的需要。
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