饒戈平 全國人大常委會香港基本法委員會委員 北京大學法學院教授
如何正確認識和行使對香港的管治權，是全面準確實施「一國兩制」的核心問題，也是中央治國理政的一個嶄新課題。基本法關於中央管治權的諸項規定能否有效落實，一定程度上取決於是否已具備與之相配套的制度和機制。結合實踐依法完善與基本法實施相配套的制度和機制，不但是對基本法的必要補充和豐富，也是依法治港的法制建設的重要內容；不但可增加基本法實施的透明度、制度化，而且有利於保障「一國兩制」實踐不走樣、不變形。
對港管治由兩部分構成
香港回歸前屬英國人管治，回歸後則由中國人治港。在「一國兩制」框架下中國對香港的管治權實際上由兩部分組成，一個是中央權力機關對香港的管治，一個是中央授權香港實行的高度自治。前者源於國家主權，是中央代表國家行使的主權性權力，後者源於授權，屬地方性職能性權力。兩者層級不同，源流不同，相輔相成，不可偏廢。沒有「港人治港」、高度自治固然談不上「一國兩制」，而倘若缺失了中央對香港的管治，「一國兩制」就失去了存在的前提、基礎和保障。
與一些人們的誤解甚或有意曲解不同，中央對香港的管治權絕不只限於國防外交，還包括其他一系列重要權力。基本法清晰地規定，中央擁有對行政長官和主要官員的任命權，對基本法的解釋權和修改權，對香港政制發展的最終決定權，對立法會所定法律的備案審查權，決定增減適用於香港的全國性法律的權力，對香港追加授權的權力，對行政長官發出指令的權力，以及宣佈香港進入戰爭狀態或緊急狀態的權力，等等。這些權力都是行使和維護國家主權的必要體現，是中央擁有的憲制性權力。中央依法管治香港決不是對香港高度自治的「干預」， 而是在忠實行使自己的憲制性權力、權利和義務。
香港回歸20年來，中央始終堅持「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針，嚴格按憲法和基本法辦事。一方面嚴守分際，依法行使管治香港的權力，一方面支持行政長官和特區政府依法施政，香港整體上保持着繁榮穩定。面對「一國兩制」實踐中出現的問題和挑戰，特別是香港社會中存在的重「兩制」、輕「一國」、重高度自治、輕中央管治的傾向，在今天強調對中央管治權的正確認識和全面落實尤有必要。
實踐證明，僅僅有「港人治港」、高度自治不足以掌控和把握「一國兩制」的正確航向，而必須由國家、由中央來擔任船長和舵手，中央對香港的管治權恰恰就是起到這種掌舵、領航的作用。「一國兩制」能否全面準確地貫徹實施，很大程度上取決於中央管治權的落實情況。
中央管治權的落實需要配套
香港回歸20年來，中央已確立起一系列制度機制，有效行使着對香港的管治權，保障了「一國兩制」的成功實施，總體情況是好的，應予充分肯定。但是從另一方面看，基本法有關中央權力的一些條款缺乏有效落實，缺乏落腳點和着力點，難免產生鞭長莫及之感、投鼠忌器之慮。究其原因，很突出的一點就是與基本法實施相配套的制度建設和法律建設還不夠完善。今天強調全面落實中央的管治權，題中應有之義就包含必須完善與基本法實施相配套的制度和機制。
迄今為止，就中央管治權的實施而言，除制定《駐軍法》、全國人大有關處理香港原有法律、《國籍法》的實施以及政制發展的幾次決定、還有剛剛通過的《港區全國人大代表選舉辦法》等外，尚未見到其他的與落實基本法相配套的具體法律或實施細則，致使一些條款缺乏明確的執行機制而徒具其名。倘無架橋鋪路、眾星捧月，基本法也就難免成為一部高高在上的孤零零的憲制性法律。中央對香港的管治權不應成為一句空話，而必須通過相關法律和制度一一具體落實。從現在起就抓緊不同層面的法制建設工作，完善與基本法配套的制度和機制，或許應成為當前和今後一個時期「一國兩制」實施中的一項重要任務。
總之，結合實踐依法完善與基本法實施相配套的制度和機制，不但是對基本法的必要補充和豐富，也是依法治港的法制建設的重要內容；不但可增加基本法實施的透明度、制度化，而且有利於保障「一國兩制」實踐不走樣、不變形。
基本法關於中央管治權的諸項規定能否有效落實，一定程度上取決於是否已具備與之相配套的制度和機制。對香港的管治，不能僅僅表現為「港人治港」、高度自治，單純的高度自治不足以確保「一國兩制」在香港全面準確地實施。中央擁有管治香港的憲制性權力，責無旁貸地承擔着主導、監督和保障在香港實施「一國兩制」的第一責任人的使命。只有落實和強化中央管治權，完善與基本法實施相配套的制度和機制，才能促進香港特區更有成效地發揮實施「一國兩制」的主體作用，才能更好地把握「一國兩制」的發展方向。
（本文轉載自2017年4月號《紫荊》雜誌，編輯有刪減。)
