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宋小莊 法學博士
以國際公約為依據實行香港普選，會否殘缺不全，只能以香港基本法和全國人大常委會的決定為依據。國際公約有關普選的規定是否適用於2017年行政長官普選的問題非常複雜，普通市民不懂可以理解，但「佔領中環」和「真普選聯」中有不少律師、大律師、大學法學教師，不可能完全不知道，不向市民解釋箇中原由，實有誤導公眾之嫌。
最近香港社會對《公民權利和政治權利國際公約》第25(b)條有關普選的規定是否適用於2017年行政長官的普選引發爭論。有朋友問對此有何看法，筆者不揣淺薄解說一下：
一、如果爭論的目的是為了架空香港基本法和全國人大常委會的決定，這是應當堅決反對的。因為一國之內或一國之地區的首長之選舉，只能由本國的憲法或憲法性法律決定，不能由國際公約決定。不少發達民主國家也加入了上述國際公約，但都還沒有實現普選，英國和日本的國家元首就屬此例。如要適用國際公約，而不顧本國的法律，豈不是要強行改變英日的「君主制」，要學戴耀廷叫人佔領英國和日本的皇宮。
英國的選舉仍未完全遵照國際公約
二、如果說香港1985年已有立法局功能界別選舉、1991年立法局又有分區直選，則英國對上述國際公約第25(b)條的保留是沒有意義的，可視為撤銷，好像聯合國人權理事會提供的意見或回歸前個別香港法官在判詞中的說法一樣，筆者也不贊成，理由是：
(一)姑以英國為例，英國的下議院早就實現了普選，但上議院現在仍然採用委任制，何來不再保留或不能保留了。
(二)根據英國普通法的傳統，法院早有公約未經國內立法不得適用的慣例。香港回歸前也早有中英聯合聲明不得直接適用的判例（The Home Restaurant v Attorney General(1987)；Tang Ping-hoi v Attorney General(1987)），該判例並不抵觸香港基本法。對國際公約的實施，普通法的法官不應當發表太多的意見，否則就是饒舌了。
(三）1991年香港已制定《香港人權法案條例》，將上述國際公約本地化了，但即使如此，該條例仍然保留了英國當年對該國際公約的保留（含第25（b）條），香港特區也不能適用被保留的條文。這是不受「佔領中環」要挾，也不受「真普選聯」質疑的。
三、中國政府雖已加入上述國際公約，但目前全國人大常委會尚未批准。一旦全國人大常委會批准（包括決定是否保留）了，根據香港基本法第153條第1款的規定，「中央政府根據香港特區的情況和需要，在徵詢香港特區政府的意見後，決定是否適用於香港特區。」但全國人大常委會的批准需要通過考慮全國（包括內地和澳門）的情況，而未必只顧及香港特區的問題。
特首普選的依據是基本法和人大常委會決定
四、香港特區行政長官的普選，有參選、提名、選舉、任命四個主要階段，但從上述國際公約第25（b）條來看，該公約只涉及：1、投票和被選不受無理限制。2、選舉權要普及、平等、秘密、自由。從常理看，投票和被選是選舉階段的事。可以說上述國際公約未考慮參選、提名和任命三個主要階段的要求。因此，以國際公約為依據實行香港普選，就會殘缺不全，只能以香港基本法和全國人大常委會的決定為依據。對行政長官的參選，《行政長官選舉條例》有資格和喪失資格的規定，但還有待完善。對行政長官的提名，基本法第45條第2款以及全國人大常委會的有關決定已有原則性規定，有待「按民主程序」提名等問題的細化落實。
五、上述國際公約對選舉權有普及、平等、秘密、自由四大要求，據筆者觀察，這是指路明燈，而不是強制兌現。即使不保留的國家，也未必全部做到。就「普及」而言，世界各國都普及本國公民的選舉權，但香港只普及永久性居民，似乎還不夠普及。對於「平等」而言，有一人一（多）票平等、選民基礎大致相同（議席和選民數目相稱）、票值相等三個基本要求，但美國參議院的選舉以州為單位，就永遠滿足不了選民基礎大致相同的要求。英國首相的選舉有許多附加條件，不同執政黨還有不同的選舉方式，也永遠解決不了一人一票平等問題。香港立法會的分區直選採用比例代表制，也很難解決票值相等問題。儘管秘密投票最容易遵守，但有些國家對不投票作出處罰，也有違自由投票的原則。
學者有誤導公眾之嫌
凡此種種，有關上述國際公約的適用恐怕是非常複雜的，普通市民不懂，是可以理解的。但「佔領中環」和「真普選聯」中有不少是律師、大律師、大學法學教師，不可能完全不知道，實有誤導公眾之嫌。對此，筆者建議：
一、律政司司長是行政長官和特區政府的法律顧問，律政司設國際法科，可以作出解釋和澄清。
二、外交部特派員公署在了解香港特區公眾的困惑後，可與中國常駐聯合國代表聯絡，向聯合國人權理事會表述意見，請該理事會的成員說實話，不要只說香港特區反對派喜歡聽的話。
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