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政府應盡快更新政治中立的規定

2019-08-13

譚永傑 見習律師 香港法學交流基金會秘書

8月2日,有公務員發起政治集會,要政府回應所謂「五大訴求」。政府表示不接受任何衝擊公務員政治中立原則的行為。究竟什麼是政治中立?

政治中立源於英國西敏制,現已成為英聯邦國家公務員制度的一大特徵,目的是為了令公務員向市民提供服務時不受政治取態左右決定,確保公務員支持政府施政,保證有效管治。

香港曾受港英管治,公務員制度也沿襲了政治中立原則。《公務員守則》明確規定,公務員須恪守政治中立原則,公務員不得以公務員身份參加黨派的政治活動;在履行公務時,不受政治干預,不得損害政府形象。

香港對公務員政治中立的要求十分寬鬆,只要比較一下其他英聯邦國家就明白了。

英國的《公務員管理守則》經常更新,更制定《公務員的社交媒體指南》,規定公務員發表言論時要注意的事項,包括要求公務員在工作以外時間,都要避免評論政治爭議事件,違者可被處以包括解僱在內的處分。

再看澳洲,近期澳洲一宗案例Comcare v Banerji [2019] HCA 23,澳洲高等法院(澳洲的最高級法院)為政治中立原則下了標誌性的定義。

2013年被解僱的巴納吉,原在澳洲移民及邊境保護局工作,她經常在非工作時間用手機以假名在Twitter發文,批評政府的移民政策。上司得悉後,以違反《澳洲公共服務行為守則》為由解僱巴納吉。該守則要求公務員「任何時刻」(包括在工作以外),均需擁護澳洲公共服務的聲譽及價值。澳洲政府更發表了《於社交媒體上發表意見:公務員守則》,進一步細化該守則,指出公務員抨擊政府、政客或政治的言論不恰當。

巴納吉不滿被解僱,她上訴到審裁處,審裁處裁定政府解僱巴納吉不合理,違反政治交流自由權利。雖然《守則》要求公務員「任何時刻」均需擁護澳洲公共服務的聲譽及價值,但審裁處認為,巴納吉匿名發表有關言論,外界一般不能識別她公務員的身份,故有關部門的解僱決定矯枉過正。

政府入稟高等法院挑戰有關決定。高院認為,為確保公務員發表獨立、不偏不倚的意見,有關限制是必須的;即使巴納吉的言論以匿名發表,有關言論依然會損害公共服務的尊嚴和聲譽。最後高院確定有關規則要求公務員「無政治立場」,並裁定解僱巴納吉沒有違憲。

英澳政府在政治中立原則的規定十分相似,均認為公務員在任何時間發表與政府對立的言論不恰當。

其實,香港政府曾就政治中立作出更細緻的解讀。時任公務員事務局局長王永平,於2004年在回答立法會議員質詢時解釋,政治中立原則要求公務員在政府作出決定後,不論個人立場如何,公務員應全力支持,把決定付諸實行,並且不應公開發表個人意見。

然而,該規定並未載入《公務員守則》,公務員敘用委員會不能根據《公務員敘用委員會條例》 所賦予的職能,向行政長官建議開除違規公務員。

諷刺的是,王永平最近發表自相矛盾的講話。他於8月2日的公務員政治集會時,竟表示公務員參與集會無違反政治中立原則。王永平立場反覆,令人不敢苟同。公務員肆無忌憚批評政府,的確損害特區政府的管治威信。

因此,特區政府應該與時並進,參照英聯邦國家有關政治中立的規定,更新《公務員守則》,規定在職公務員在任何時候、不論是否以匿名方式,都不能發表違背政府立場、令政府尷尬的言論,讓公務員事務局及公務員敘用委員會有充分權力,處分違背政治中立原則的公務員,重振管治威信。

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