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饒戈平 北京大學法學院教授
「一國兩制」、「港人治港」、高度自治，是國家對回歸後的香港進行管治的基本國策和制度性安排，符合香港的實際情況，符合國家利益和香港的根本利益。這一方針的各個組成部分是一個相互關聯、不可分割、不可偏廢的整體概念。人們注意到，一直以來有一種認識，一談到香港的治理就僅僅理解為是「港人治港」、高度自治，而「一國兩制」、國家對香港的管治權似乎都是微不足道或者是可以忽略的。這種認識在法律上不能成立，在實踐中也是有害的。對香港管治權的正確理解，必須置於「一國兩制」的完整概念之下，必須以基本法為依據，立足於中國的憲政體制，立足於香港的法律定位。
香港特區管治權的構成
香港在回歸祖國前的一百五十多年處於英國的殖民統治之下，香港英國政府（即港英當局）作為唯一的權力機構對香港進行管治，不存在任何的「港人治港」。這一狀況一直持續到英國將管治香港的權力交還中國之前。從1997年7月1日開始，香港回歸祖國，中國恢復對香港行使主權。香港成為中國的一個特別行政區，直轄於中央人民政府，同時中國依據憲法和基本法對香港實行「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針。也正是從這一刻開始，香港的憲政地位發生了根本性變化，香港管治權的構成也隨之發生根本變化，進入一個新的時期。中國對香港恢復行使主權，本質上就是指中國恢復行使其管治香港的權力。在中國主權和「一國兩制」之下，香港管治權的內涵包括兩個層次：一個是國家層面的管治權，即由代表國家行使主權的中央權力機構對香港實施管治；一個是地區層面的管治權，即由國家授權的香港地區的內部管理。凡屬於國家主權或中央職權轄下的事務，以及屬於中央與香港特區關係的事務，概由中央負責管理或行使職權；凡屬於香港特區自治範圍內的事務，則由中央授權特區依照基本法自行管理。第一個層面主要彰顯「一國」，規範中央和特區的關係，是「一國」原則在管治權上的重要體現；第二個層面主要彰顯「兩制」，規範香港地區的內部管理秩序，是「兩制」原則在管治權上的重要體現。第一個層面是基於國家主權而產生的主權性權力，第二個層面是經中央授權而產生的地方性職能性權力。這兩個層次的管治權都是基於憲法和基本法而產生，都是實施「一國兩制」、「港人治港」、高度自治必不可少的，二者之間既密切關聯、不可分割，又不可相互取代、有層級之分，共同構成一個完整的香港管治權概念。
「一國兩制」下香港管治權的正確行使，應該是國家的管治權和香港地區自治權的同存同在，相互結合，缺一不可。「港人治港」、高度自治僅僅是香港回歸後管治權的一個方面、一個組成部分，而絕不是香港管治權的全部。只講「港人治港」、高度自治，忽視甚至於想撇開國家對香港的管治，是一種片面的認識，不符合「一國兩制」方針，不符合基本法，有損國家利益和香港的根本利益。鑒於國家對香港的管治權在很多情況下被忽視或貶抑，本文下面着重談談這一問題。
中央對香港行使的管治權
國家對香港的管治權是通過有關的中央國家權力機構行使職權而實現的。這些機構包括全國人民代表大會及其常務委員會，中華人民共和國主席，國務院、中央有關部委等。
根據國家憲法和香港基本法，中央對香港特別行政區行使管治的權力主要包括以下幾個方面：決定設立香港特別行政區的權力，這是源於國家對地方行政區劃設置的決定權；決定香港特別行政區制度的權力，即通過制定基本法來規定香港特區實行的制度；任命特區行政長官和主要官員的權力；決定全國性法律在香港特區實施的權力；負責與香港特區有關的外交事務的權力；負責管理香港特區防務的權力；決定和宣佈香港特區進入緊急狀態的權力；解釋和修改基本法的權力。作為國家主權的行使者，中央對香港特區的管治權並不限於上述8項。在此之外，中央權力機關還享有其他涉及對香港的管治而又與國家主權有關的權力，包括在香港特區政制發展問題上的主導權和最終決定權。具體體現為中央對基本法附件一修改的批准權和接受附件二修改的備案。因為香港特區實行什麼樣的政治體制以及如何改革，不屬於基本法所列舉的香港高度自治範圍之內，而是屬於 中央依法應該行使的權力。
即使對於中央已依法授權香港特區高度自治範圍內的事務，基本法也根據不同情況做出了中央保持並在必要時行使某些權力的憲制性安排。例如，在行政管理權方面，行政長官必須對中央政府負責，行政長官要執行中央政府就基本法規定的事務發出的指令，以及特區政府的財政預算和決算，需要報中央政府備案等。在立法權方面，特區立法會對行政長官的彈劾案必須報請中央政府決定，立法會制定的法律須報全國人大常委會備案。全國人大常委會如果認為上報的法律不符合基本法關於中央管理事務的條款或中央與特區關係的條款，則可將其發回。發回的法律立即失效。在司法權方面，行政長官對終審法院法官和高等法院首席法官的任命和免職，須報全國人大常委會備案。全國人大常委會在授權香港特區法院對基本法有關自治範圍內的條款自行解釋的同時，保留了對整部基本法的解釋權，包括對基本法中自治範圍內條款的最終解釋權。要求香港法院在終審判決引用基本法有關條款時，必須以人大常委會的解釋為準。
正確認識國家對香港的管治權
國家對香港的管治權是國家的憲政體制決定的。國家對香港的管治，不是一種從外部強加給香港的權力，也不是一種事後才追加上來的權力，而是從香港回歸祖國、中國恢復對香港行使主權的那一刻就開始存在的，是伴隨着「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的一開始就存在的。
香港處於中國的完全主權之下。國家對香港的管治權本質上是國家主權的一種體現、一個組成部分。什麼叫主權？主權就是國家統治權，是指在一個國家內的最高權力或優越地位。對香港的管治權是國家主權的行使者—中央權力機構的一種固有權力，是單一制國家結構的憲政體制所決定的，也是憲法和香港基本法所規定的。
中央集權的國家管治模式在中國遠自兩千多年前就開始了，現今中國實行的單一制國家結構形式則是以憲法為依據的。在統一的中國境內，只有一部作為國家根本大法的憲法，只有一個國家最高權力機關和一個最高行政機關。在中國的憲政體制下，中央政府依法統一行使國家的管治權；同時出於國家管理的需要，把全國劃分為不同的行政區域，分別由中央授權實行地方行政區域管理。香港則是中國現行眾多的一級地方行政區域中的一個。
由國家最高立法機關制定的香港地區的憲制性法律—《基本法》規定，香港特區是中國領土不可分離的組成部分，是中國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央政府。同時明確授權香港特區依照基本法實行高度自治。誠然，與內地通行的管治模式相比，香港地區被授予的「港人治港」、高度自治看起來是一種例外，是「一國兩制」方針下中國憲政體制的一種創新性發展。但是這一例外沒有也不可能改變香港是中國的一個地方行政區域的法律地位，沒有也不可能改變中央和香港特區之間的管治與被管治、授權與被授權的關係。
國家對香港的管治符合香港的實際情況。國家對香港的管治不單取決於中國的憲政體制，也符合香港的實際情況。作為中國的一個地方行政區域，香港的權力能力和行為能力是有限度的，不可能獨立門戶，包打天下。從國家安全到社會穩定再到經濟民生，在在有賴於國家的護佑和扶持。香港經濟對內地有較大的依賴性，內地日益強大的經濟實力也對香港產生越來越大的影響力，如何借助內地的騰飛促進香港的發展，也需要中央的統籌規劃與協調。香港雖小，但人口構成複雜，國際聯繫廣泛，各種勢力深入其間、縱橫捭闔，容易受政治風波的衝擊影響，離不開國家的支撐、承擔和協調。在這一點上有必要提及鄧小平先生一次有高度預見性的談話。
鄧小平在1987年4月16日會見香港基本法起草委員會委員時指出，「還有一個問題必須說明，切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際」。他表示不相信香港特區不會發生「危害國家根本利益的事情」或「損害香港根本利益的事情」，也不能設想「香港就沒有干擾，沒有破壞力量」了。他肯定地說：「我看沒有這種自我安慰的根據。如果中央把什麼權力都放棄了，就可能會出現一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權力，對香港有利無害」。他語重心長地對草委們說：「中央確實是不干預特別行政區的具體事務的，也不需要干預」，但是「總有一些事情沒有中央出頭你們是難以解決的」。在這裡鄧小平提出了一個重要的思想，那就是對那些「沒有中央出頭香港難以解決的事情」，中央也要保持並在必要時行使某些權力。應該說這是國家關於香港管治的一個重要指導思想。從全國人大常委會1999年6月關於香港的第一次釋法，到十多年來促進香港經濟發展的多項中央決策和措施，都證實了鄧小平這一思想的先見之明，證明了保持國家對香港的管治權符合香港的實際情況，符合香港的根本利益。
國家管治與高度自治之間的關係。為了更好地認識國家對香港的管治權，還必須對香港的高度自治有一個清醒的實事求是的認識，處理好香港高度自治與國家管治之間的關係。
從權力來源和性質上看，香港享有的高度自治權不是外來的，也不是其本身固有的，而是在回歸後被國家授予的，來源於中國，來源於中國的憲政體制，來源於「一國兩制」方針。在這裡，授權並不意味着國家權力本身的移轉或放棄，而不過是權力行使方式的一種變更，仍然是主權者意志的一種體現。可以說，香港的高度自治本身就是國家管治香港的一種形式，其自治權本質上就是一種國家授權，是國家主權的派生權力，是國家授予的地區性職能性管理權。
從權力行使範圍上看，香港的高度自治是有條件、有限度的。「港人治港」、高度自治的首要前提是「一國」，一個中國，參與自治的必須是以愛國者為主體的港人。只有在認同和服膺中國主權、遵守中國憲法和基本法的前提下，才能恰如其分地行使香港的自治權。同時，香港的高度自治是有限自治而不是無限自治，不是完全自治。也就是說，香港特區只有在基本法所規定的事項上和範圍內，在不涉及國家主權、不涉及中央和香港關係、而單純屬於香港本地事務的範圍內，才得以實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。「香港直轄於中央政府」，正是表明了香港對中央的隸屬關係，表明了對香港自治權的約束和限制。主張沒有限度的自治或完全自治，勢必直接牴觸國家主權原則，與國家憲政體制不符；香港就有可能變成一個獨立或半獨立的政治實體，那就不再是一國了，就會出現國中之國或兩個國家了。
國家對香港的管治與香港的高度自治是關於香港管治的完整概念。一方面要確保國家對香港行使主權，中央權力機關充分行使依法享有的權力，同時依法恪守不干預香港自治範圍內的事務；另一方面，香港特區依法實行「港人治港」，高度自治，同時又須遵守「一國」原則，維護國家的主權和統一。在這裡，香港的高度自治不是脫離「一國」的自治，而是融入「一國」的自治，不是特立獨行的自治，而是受制於中央的自治。兩類管治不同而和，缺一不可，和則雙贏，分則兩損。
國家對香港的管治和香港的高度自治，本質上反映了中央和地方的關係，「一國」與「兩制」之間的關係，是香港回歸後中國憲政體制中出現的新問題。如何處理好二者的關係始終是「一國兩制」實踐中的一個核心問題，需要各方面不斷地磨合探索，需要認真總結過去十二年已經積累的經驗教訓，以有益於中央的治國理政和香港長期的繁榮穩定。 （原載紫荊雜誌2010年4月號）
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