如何堵塞濫用辭職機制

梁美芬 立法會議員　城大法律學院副教授

　我們要思考的是，個人政治權利是否絕對而無任何限制，即使有人盡情濫用法例程序和漏洞，嚴重破壞議會運作，亦任由其為所欲為呢？在法例漏洞仍然存在之際，很難確保濫用辭職事件何時再發生。本人始終認為，《立法會條例》的修訂應該令辭職議員及其陣營存在不可預測性及有機會得不償失，才能發揮阻嚇議員不要濫用辭職機制的作用。敬請政府必須三思而行！

　在立法會討論政改時，政府曾承諾將在政改本地立法的同時一併解決立法會議員中途辭職的法律漏洞。現時2012政改本地立法草案快將公布，但修例堵塞辭職漏洞則仍然未有明確時間表。林瑞麟局長去年回答議員口頭質詢時表示，政府會積極研究修例問題，但因為《基本法》第26條規定「永久性居民依法享有選舉權和被選舉權」，但他也留意到《基本法》第79條在一些情況下立法會議員即喪失資格。不過，他同時指出本人提出的私人修訂「唔夠辣」，未能完全堵塞某黨派的A議員無理請辭後，同一黨派的B成員參加補選。

　我們要思考的是，個人政治權利是否絕對而無任何限制，即使有人盡情濫用法例程序和漏洞，嚴重破壞議會運作，亦任由其為所欲為呢？在法例漏洞仍然存在之際，很難確保濫用辭職事件何時再發生。

　本人的修訂的確未能禁止同一黨派的成員替代參加補選的情況，這點我是考慮過的，但我仍然選擇以「小懲大戒」的方式、主要針對濫用辭職的議員本人要為自己的不負責任行為付出代價，故只懲罰辭職議員本人在「餘下任期內」不得再參選而已。

《基本法》第26條並非絕對化

　筆者向立法會提交的私人修訂，是透過取消《立法會條例》第14條，禁止議員主動辭職，並連帶禁止他們利用《基本法》第79(2)條，藉連續三個月不開會而喪失議員資格後又立即參加補選。但如上所述，此修訂的效用只限於辭職議員本人身上，無法禁止該黨派其他人立即參加補選。故此，若要完全堵塞漏洞，唯一的辦法是不搞補選。

　早前政制及內地事務局回覆本人，指本人的修訂涉及政府政策、公共開支及政治體制，違反了《議事規則》第51(3)及(4)兩條規定，故此「法案不得提出」。這點本人是不能同意的。政府以97年李家祥曾提出的私人修訂未獲批准作比較，並不完全相同。李家祥的私人修訂涉及減少某個功能組別的選民數目，但本人的修訂只涉及技術上同一任期內不得再參選，不涉及政治體制。此外，政府認為規限濫用辭職制度的議員不得同一任期內再參選可能涉及《基本法》第26條，但其實《基本法》第79條(五)款亦規限破產人士在五年內不得參選；或《立法會條例》第39條第(3)款規限精神病人不得參選，均清楚說明《基本法》第26條的參選權利並不是絕對無限制的。有關限制在合情合理下，在不同社會亦可能有所不同。

　因此，考慮規限濫用辭職議員不得在同一任期內再參選完全是符合《基本法》的討論空間，不能只以單一、絕對的模式去看待第26條，而不考慮《基本法》其他條文。

採人大遞補機制的可行性

　本人的修訂若最後不能在立法會提出，筆者相信最有可能由政府提出的是仿照類似港區全國人大代表選舉的遞補辦法。但這方法存在缺點，在於人大選舉與立法會選舉不同。全國人大選舉採用多議席單票制，投票者是直接「選人」；但立法會則採用比例代表制，投票者是「選名單」，故有政黨的考慮因素在內。若使用候補的辦法，可以預先計算誰人將會頂上，有可能淪為政黨讓新人上位的工具。但遞補的好處則在於不用舉行補選。

　另一方面，關於怎樣進行遞補，目前亦有三個方案。第一個是完全參考港區人大選舉的遞補機制，即由今屆最高票落選者優先遞補。對這種遞補模式的批評主要是遞補者可能與辭職議員的政見完全不同，不是選民當初的選擇。其次，遞補的人未必想再當立法會議員，或民意在過去一段時間內已有一定變化，遞補者已不再能代表最新民意取向。

由另一黨派名單中最高得票候補者頂上

　第二種遞補方法則是由本人提出的改良方案，令辭職議員及其陣營要付出一定代價。就是在候補名單上加入條件，以排除議席空缺由辭職議員的同黨頂替：即A黨派的A議員若透過《立法會條例》第14條辭職或《基本法》第79條(2)喪失資格的情況，將不舉行補選，議席空缺由最近一次換屆選舉中最高得票的落選者候補頂上，但這個候補頂上的人不可以與A議員同屬A黨派或同屬一張候選名單。該候補者只要在上次選舉中是用A黨派的名義出選，即使他在選舉結束後聲稱已退出A黨派，亦不可以在同一屆內頂替由同A黨派故意製造出來的空缺。

　此方案的基礎是：(一)由於立法會選舉是「選名單」，故同一名單的候選人在政綱上向選民承諾做足四年，一旦此名單的某位當選議員失信於選民，中途主動辭職，同一名單成員就應共同承擔減少一席的後果。(二)由於該黨派現任議員是故意主動放棄議席的，故此不容許屬同一黨派的人去候補議席亦屬合情合理，相信市民會支持。(三)隨著2012政改方案通過，日後地區直選將增加議席，同一黨派的落選者有更大機會候補空缺；而「超級區議會」議席的出現，也增加了「一人辭職」便可牽動全港補選的風險。

　換言之，若採用上述方法，若某黨派議員再次主動辭職，不但不能再濫用補選機制，原有的議席更會自動落入另一黨派的最高票數候補者手上，大大減少辭職誘因；又可確保候補制度不會淪為政黨培訓第二梯隊的工具。

同一名單人士補上

　第三種遞補方法則是由政治學者馬嶽最先指出，他表示歐洲部分採用比例代表制選舉的國家，都採用「名單候補制」，即在議席出缺時不舉辦補選，由同一黨派的另一人選補上。這方法的好處是遞補者與辭職議員所獲得支持的民意相同；最大的缺點是讓辭職陣營「睇住嚟玩」，即是可以「玩辭職」，又百分百保證「自己人」補上。而且有機會出現任期快滿之前各黨為了培育新人，而故意讓穩陣連任的議員辭職，再由新人頂替以增加其知名度及勝算；如此則可能令立法會在每屆任期最後一年時突然湧現一批無議事經驗的新臉孔，有可能影響到立法會正常運作。

　本人始終認為，《立法會條例》的修訂應該令辭職議員及其陣營存在不可預測性及有機會得不償失，才能發揮阻嚇議員不要濫用辭職機制的作用。敬請政府必須三思而行！