解惑篇：立法會特權法豈能濫用

http://paper.wenweipo.com [2013-11-14] 我要評論

宋小莊法學博士

　香港電視網絡的發牌問題，引起公眾關注，立法會作為民意機關，由議員在議會提出質疑，應當是立法會正常的職能之一。但在特區政府公佈了發牌的4大準則以及評估的11項因素之後，剩下的問題是行政長官會同行政會議如何行使裁量權的問題，這是需要理性判斷的問題，最適合、最正當的機制是法院，才能公正評價該具體的行政行為的合法性、合理性和程序的正當性問題。立法會並不是適當的場所，就好像有些事務，例如辯論施政報告，就不能讓法院去做，法院也不能埋怨為什麼不能做，這是立法會的責任。

　然而，在特區政府發表聲明以後，立法會的反對派議員還要繼續辯論乃至表決利用特權法來調查行政會議的決策過程和有關資料，就過了分寸，就違反了香港基本法。早在1985年6月26日，港英當局已經制定了《立法會（權力及特權）條例》，賦予立法局及其議員比以前更大的權力。有些權力是將來立法局轉變為「一國兩制」下的立法會所需要的，但有些權力是超越了《中英聯合聲明》載明的國家對香港的方針政策。對前者可以保留，可以在香港基本法中確認；但對後者，在制定香港基本法的過程中作過慎重的權衡，進行了反制。

基本法對《特權法》作出了制衡

　據筆者的理解，基本法的反制措施主要有兩點：一是基本法第48條第（11）項的規定。該條明確規定「根據安全和重大公共利益的考慮，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其下屬的委員會作證和提供證據」。也就是說，基本法沒有廢除立法會的調查權，但作了限制，由行政長官對涉及安全和重大公共利益的考慮做出判斷，進行制衡。

　二是香港基本法附件二的分組表決機制。這是類似西方兩院制國家的設計，但作了改良，吸收了兩院之間相互制衡的好處，但排除了兩院之間因制衡而影響效率的壞處。此為世界兩院制史上所未見，是香港基本法的創新和發明。

　事實證明，這種反制可以避免對立法會調查權的濫用。香港回歸以後，立法會行使的調查權有：1998年新機場啟用混亂、2001年居屋和公屋短樁醜聞、2003年沙士事件、2008年政治委任制問題、2008年雷曼迷債風波、2008年梁展文聘用，還有近年的湯顯明事件等。說老實話，這都不是不值得調查的問題，不是對特權法的濫用；但老實說，調查質量水平不高，耗費卻驚人；文字冗長，觀點理據卻說不清楚；議員大多也很努力，但吸取的經驗教訓甚少。花費上千萬乃至數千萬的一份調查報告，筆者閱後的感覺是物非所值，是公帑的浪費，認真看的人也都會大失所望，覺得用處不大。

　假設沒有香港基本法附件二的分組表決機制，對調查權的濫用就很難避免，就會造成更大的虛耗和浪費。一份調查報告，少則數百頁，多則千頁以上，但調查報告的內容，在香港社會極少被引述，認真看過上述報告的人極少，看的人恐怕也會覺得浪費生命，要退回票價。拿來扶貧，效果更好。這是民主的成果，也是民主的代價。調查本身是否也要問責呢？這是立法會應當思考的問題。

　應當看到，立法會這次的調查與回歸以來若干次的調查有所不同，本次調查所指向的是行政會議的決策制度和保密制度。回歸前行政局的決策制度和保密制度是眾所周知的，是由香港基本法加以保留的。廣大香港市民並不希望，因有立法會的特權法的壓力，使行政長官會同行政會議不敢決策；也不希望行政長官會同行政會議討論的重大決策，比如說稅種調整、增加稅率、徵用某地、發展大計等，因被披露後而影響實施。其目的並非要查明什麼真相，而是要代替或者破壞行政長官會同行政會議的決策。

　香港的行政會議制度，列入香港基本法第四章「政治體制」一章。根據憲法學和政治學的常識，所謂政治體制包括政府制度、立法制度、司法制度、政黨制度和選舉制度等重要的制度。因此，行政會議制度是香港特區政治體制的一個組成部分。香港基本法把其全部條文分為三類，一類涉及中央管理的事務的條文，一類是涉及中央和特區關係的條文，一類是高度自治範圍內的條文。有人認為政治體制是高度自治範圍內的條文，這是誤解了基本法。

中聯辦有權關注涉及中央和特區關係事務

　筆者認為，香港的政治體制往往涉及了中央和特區關係，並不僅限於向全國人大常委會備案的條例（第17條），還涉及廣闊的領域。例如：中央政府對行政長官和主要官員的任命（第43、48條）、行政長官「執行中央政府的指令」（第48條）、財政預決算的備案（第48條）、政府辦理中央政府授權的對外事務（第62條）、立法會通過的彈劾案報中央政府決定（第73條）、終審法院和高等法院的首席法官的任免報全國人大常委會備案（第90條）、行政長官和立法會產生辦法的修改報全國人大常委會批准或備案（附件一、二）等等。

　對涉及中央和特區關係的事務，中央是有權過問的，中聯辦作為中央駐港機構是有權關注的。不能說立法會有部分議員可以放火，中央及其機構卻不能點燈。部分議員的放火表面上是衝擊行政會議的決策制度和保密制度，實際上是衝擊了整個香港的行政主導體制，是衝擊香港直轄中央的、行政主導的、三權配置的政治體制。一旦中間行政主導的鏈條斷裂了，香港就有可能脫離直轄中央的法律地位，成為獨立的政治實體。

　部分議員放火雖然失敗了，但事情並沒有結束。部分議員已要求、王維基也願意提供需要保密的顧問報告和其他資料，成為變相的調查。這對香港的牌照評審發牌制度、招投標制度、商業誠信、商務守約等一系列作為自由港的商譽的衝擊有待評估。但毫無疑問，香港作為環球自由港的軟實力和商務中心的優勢已經開始沉淪，日漸淪喪。部分立法會議員難辭其咎。至於香港電視網絡原來的數百名員工，相互競爭的四家電視台要擴充實力，是考慮招兵買馬的時候。這與香港的政治體制和自由港的商譽無關。

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