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2014年4月18日 星期五
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《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條b項不具有在香港適用的法律效力


王禹 澳門理工學院一國兩制研究中心副教授 全國港澳研究會會員

戴耀廷教授在2013年12月19日《明報》上的文章指出,「在解釋何謂『普選』時,最能直接協助解釋的內在資料應是《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條內有關『普及和平等』的選舉的規定。《公約》是按《基本法》第三十九條繼續適用於香港,而《公約》第二十五條是整個《基本法》內除第四十五條及第六十八條外,唯一與『普選』直接有關的條文」。

不過,他又說,「不用爭論《公約》第二十五條是否直接適用於香港」。我認為恰恰相反,我們需要辨明《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條在香港特別行政區的適用問題。因為戴耀廷教授在該文章的前面已經指出,「在解釋《基本法》時能參照的外來資料也有嚴格規定」,我贊同這個觀點,這也應當適用於《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條的理解問題。

《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條規定,「每個公民應有下列權利和機會,不受第二條所述的區分和不受不合理的限制:(甲)直接或通過自由選擇的代表參與公共事務;(乙)在真正的定期的選舉中選舉和被選舉,這種選舉應是普遍的和平等的並以無記名投票方式進行,以保證選舉人的意志的自由表達;(丙)在一般的平等的條件下,參加本國公務。」而香港基本法第三十九條規定,「《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效,通過香港特別行政區的法律予以實施。香港居民享有的權利和自由,除依法規定外不得限制,此種限制不得與本條第一款規定抵觸」。這就說明,第一,《公民權利和政治權利國際公約》不再作為一項整體在香港適用的國際條約而發生效力,而是原來適用於香港的有關規定被確認為繼續有效,第二,不是《公民權利和政治權利國際公約》的全部規定被確認為繼續有效,而是有關規定被確認為繼續有效;第三,這些有關規定,不是直接適用於香港特別行政區,而是通過香港特別行政區本地的法律予以實施。

1968年9月16日英國政府簽署了《公民權利和政治權利國際公約》,並於1976年5月20日正式交存其對公約的批准書。英國政府做出若干保留條文及聲明,並把該公約的適用範圍擴展至包括香港在內的10個英國屬土,這些保留包括:(1)第十條第二款b項和第十條第三款有關被拘禁的少年須與成年人分開收押的規定;(2)第十二條第一款有關遷徙自由的規定;(3)第十二條第四款有關進入本國權利的規定;(4)第十三條有關驅逐出境的規定;(5)第二十條有關禁止宣傳戰爭和民族歧視的規定;(6)第二十三條第三款關於兒童國籍的規定;(7)第二十五條b項關於選舉的規定。其中關於第十三條和第二十五條b項的保留特別指出是針對香港的情況而作出的。有關第二十五條b項的保留聲明如下:「聯合王國政府就第二十五條(丑)款可能要求在香港設立經選舉產生的行政局或立法局,保留不實施該條文的權利。」英國直至香港回歸前並未撤回它對第二十五條b項的保留。因此,《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條b項並不屬於該公約在香港繼續適用的有關規定,更不能構成在香港特別行政區實行普選的法律依據。

戴耀廷教授還指出,「單純用解釋《基本法》的原則和方法」,《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條b項對如何理解香港基本法第四十五條說的「普選」「就必然有重要的參考價值,即使不是唯一的參考」。這就需要討論一下什麼是普選的概念。

普選是指選舉權的普及而平等,是指不因性別、種族、財產或社會地位而導致的選舉權的不平等。普選在英文裡通常用universal suffrage來翻譯。英文辭典一般將Suffrage釋義為 the right to vote in political elections。suffrage的詞源,通常認為源於拉丁文詞根frag。該詞有「打破」的意思。拉丁文fragor從「打破東西」的意思裡派生出來的,表示鼓掌聲、叫囂與喧嘩,以及嘈雜聲、破裂聲與爆炸聲等。suf-表示在下邊。suffrage的原意可能是指下邊人群嘈嘈雜雜,聲音很大,喊蚚晹P與支持,因而引申為指政治性選舉中的投票權。

有一種意見認為,普選不僅是指選舉權的普及和平等,而且還包括被選舉權的普及和平等。這種理解並不準確。香港基本法第四十四條就規定了行政長官的當選資格:「香港特別行政區行政長官由年滿40周歲,在香港通常居住連續滿20年並在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任」。這個當選資格就把許多享有選舉權的香港居民排除在外了。因此,普選的重點並不是被選舉權問題,而是選舉權的普及和平等問題。

結語

「公民提名」方式,或者「政黨提名」方式,或者「公民提名」、「政黨提名」和提名委員會提名並列的三軌制提名方式,既不能從香港基本法第四十五條第二款的規定裡解釋出來,也不能從普選的概念裡推論出來,更不能將《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條b項作為香港特別行政區實行普選的法律依據。

香港基本法第四十五條第二款規定,「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」。這就說明,在香港特別行政區普選產生行政長官的機制裡,提名委員會提名是唯一的提名方式。而且,這個具有廣泛代表性的提名委員會的提名權是一種完整的和實質性的提名權。

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