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宋小莊 法學博士
日前，特區政府根據《郊野公園條例》的規定，經諮詢郊野公園及海洋公園委員會和公眾的意見，再經由行政會議討論後，行政長官頒布行政命令，將清水灣郊野公園5公頃的土地撥入將軍澳堆填區的範圍。
對香港土地的劃撥，本屬特區政府依法行使的職權。除有立法會通過的《郊野公園條例》的授權外，還有香港基本法第7條的授權。該條例明確表示，香港土地屬國家所有，但由特區政府負責管理、使用、開放和批租。
分析政府建堆填區的理據
由此觀之，上述行政命令是合法的，豈能輕言廢除。但特區政府有兩個問題未能向公眾解釋：一是為何要將郊野公園的部分土地用作堆填區，而不能將堆填區的土地改作郊野公園；二是為何立法會可以制定、修改和廢除條例，而不能修改和廢除由行政長官制定的行政命令。
對於第一個問題，用常理就可以解答。由於香港的垃圾不斷增多，原堆填區不敷應用，找新的堆填區不容易，只好就近擴大。又由於堆填區的填埋材料包括有機廢料如廚餘，即使填埋後若干年仍有臭味，招惹蠅蟲，又生沼氣，不宜改作郊野公園，也不宜輕易開發。
這個答案，也許可以對付小學生，但不能令有環保常識的中學生滿意。政府進一步的可能解答是，將有機廢料焚化後填埋有兩個困難要克服：一是需要將垃圾分開處理，有機廢料如廚餘要單獨作焚化處理，要增加處理費用，不為廣大市民所接受；二是需要興建焚化爐，遭到附近居民以及區議會的反對。
這個答案，也許可以對付中學生，但不能使有環保和政治常識的大學生滿意。他們提出的疑問可能更多：例如分開處理垃圾的費用，可否先由政府補貼，再考慮逐步增加用者自付的比例，以減少阻力；香港未開發的土地很多，難道就找不到人煙稀少的土地可供興建焚化場；焚燒有機廢料會產生有害氣體，可否以裝置除害裝置、增加爐高等方法解決；對堆填區為何不精心設計、施工、填埋、監管，以增加香港的土地供應，不論作為郊野公園，或房地產開發，皆功德無量。
可惜政府「以人為本」的思想是要尊重民意，尤其是尊重有反對意見的民意，結果使香港垃圾堆填落後世界一般水平20多年。
對於第二個問題，用法理才能解答。自上世紀初，尤其是二戰以後，世界各國各地管理的社會經濟事務急劇增加，議會往往缺乏必要的時間和能力處理增加了的社會經濟事務的立法工作，因此授權立法（在香港稱為附屬法規、附屬立法、行政命令）等，就應運而生了。
此事可以以英美為例言之。英國1688年發生「光榮革命」，國家主權從國王轉移至議會，英國實行的是議會至上、立法主導體制，但自上世紀初，英國的權力重心經歷了從上院到下院，再由下院向內閣轉移的歷史過程，成為在議會至上的國家體現行政主導現象的範例。
從1787年美國制定的憲法來看，立法權大於行政權、行政權又大於司法權，美國的主權的配置是不對稱的。但歷史學家承認，美國立國二百多年的歷史就是聯邦政府不斷擴權的歷史，美國憲法依舊，但三權的重心卻從議會轉移至政府，也成為三權分立的國家體現行政主導現象的另一個範例。
三權互相制衡
上述兩個普通法系國家，都把對授權立法的審查權交給法院，而不由議會行使。香港也是普通法地區，根據香港基本法的規定實行的是行政主導體制，而不僅僅只體現行政主導現象，行政長官的職權遠超立法會，對行政命令等授權立法的審查權當然也不宜交給立法會。香港特區實行行政主導體制，但連行政主導現象都體現不了，這不能怪基本法，只能認為孟子「徒法不足以自行」的說法是很有遠見的。
把對授權立法的審查權交由法院行使是否不利行政主導呢？未必是。因為即使實行行政主導體制，行政權力也需要制衡。既然立法會不能進行制衡，不能廢除行政命令，就需要由法院來制衡。根據香港基本法的設計，沒有任何權力不受到另一種權力的制衡。香港法院對香港基本法的解釋權也受到全國人大常委會解釋權的制約。
對授權立法進行司法覆核，是英國法學的專門課題。如何在符合基本法的前提下發展香港特區的司法覆核制度，是香港特區政府和法院的艱巨課題。
一般而言，法院進行司法覆核要求申請者對授權立法的非法性、不合理性和程序的不正當性進行審查。管治能力強的政府並不害怕司法覆核，反而可以讓政府進行反思，作出政策的調整。但有關堆填令被立法會廢除，則司法覆核的申請者卻是政府了，政府只要證明廢除動議是非法的就可以成功，反使政府失去反省和改進政策的機會。
筆者這樣說，並非贊成香港法院對條例進行司法覆核。原因是：（一）對條例進行司法覆核必然涉及香港基本法的解釋權，而法院無此最終解釋權；（二）除1991年香港人權法案條例生效後有若干判例外，香港沒有該等司法覆核的傳統，而上述判例所據的人權法案條例的有關條文已被全國人大常委會以抵觸基本法為由廢除；（三）對條例進行司法覆核，有礙行政主導體制的運作。由於問題複雜，在此不贅述了。
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