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香港基本法第24條的正當分類


http://paper.wenweipo.com   [2013-03-08]     我要評論

宋小莊

 對《基本法》第24條第2款的各項條文,不論香港特區終審法院是否有疑問,根據《基本法》第158條第3款的規定,在作出終審判決之前,都應當提請全國人大常委會解釋,不能因為條文清楚而不提請解釋。終審庭在無證兒童案中、在雙非案中沒有提請解釋都是不正確的,希望在外傭案中作出正確的選擇。

 香港回歸以來,引起香港社會廣泛關注的若干案件都涉及《基本法》第24條第2款。例如1999年的無證兒童案(港人內地子女居港權案)、2001年的雙非案(莊豐源案)以及前年的外傭居港權案等皆如此。《基本法》第24條第2款一共有6項,規定了中國公民和非中國公民取得香港永久性居民資格的條件。其中無證兒童案涉及第(3)項、雙非案涉及第(1)項、外傭案涉及第(4)、(5)項。

 為什麼對第24條第2款的理解會出現問題呢?有不少人以為是《基本法》的文字過於簡潔。其實並不盡然,筆者認為更主要的是在分類上出現了問題。

中央與特區的關係並不局限於國防外交

 從《基本法》第17、18和158條的規定可以看到,該法將有關條文分為中央管理的事務、中央和香港特區關係以及自治範圍內的事務三類。但哪一條屬於哪一類,香港《基本法》沒有明說。這實際上是屬於《基本法》的解釋問題,但具有《基本法》最終解釋權的全國人大常委會也沒有作出解釋。

 從《基本法》的章節來看,第二章的標題是「中央和香港特區」的關係,有關國際、外交事務等條文也在這一章中,這一章不是屬於高度自治範圍內的條文沒有問題。然而,以為其他各章的條文都是自治範圍內的條文,則就有問題。

 早在1990年3月28日,香港《基本法》起草委員會主任姬鵬飛在《關於香港基本法(草案)及其有關文件的說明》就已經指出:「中央和香港特區關係,是基本法的主要內容之一,不僅在第二章,而且在第一、第七、第八章以及其他各章均有涉及。」其他各章自然包括規定「居民的基本權利和義務」的第三章,包括第24條。

永久居民定義不全是自治範圍的事務

 有些人以為第三章《居民的基本權利和義務》屬於高度自治範圍內的條文,是不正確的。在單一制國家,地方行政區域的居民享有什麼權利,賦有什麼義務,並不是該地方行政區域可以自行決定的事務。不論是全國範圍內是一致的,還是在局部範圍內有不一致的內容,都必須是由該國的中央國家機構決定的事項。既然如此,則香港《基本法》第三章自然就不是完全自治範圍內的事務,第24條有關永久性居民的定義也就不完全是自治範圍內的事務。

 這是不難理解的。理由是:(一)香港永久性居民中既有中國公民,又有外國公民,其判斷標準是作為全國性法律的列入附件三的《中華人民共和國國籍法》,不是香港特區自行制定的其他法律。

 (二)香港永久性居民的6項分類載於中英聯合聲明附件一第十四節中,該附件是「中國政府對香港的基本方針政策的具體說明」。從這個意義上說,也不是香港特區可以自行制定的政策。

 (三)對第24條第2款的實施,1996年8月10日籌委會提出《關於實施香港基本法第24條第2款的意見》,該意見具體落實在《入境條例》中。根據全國人大《關於香港特區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》,「籌備委員會由全國人大設立,由內地和不少於50%的香港委員組成,主任委員和委員由全國人大常委會委任」,該委員會的意見自然也涉及中央和香港特區關係,該意見在香港回歸前也已經由全國人大批准。

終審庭在外傭案中應提請人大釋法

 既然如此,對第24條第2款的各項條文,不論香港特區終審法院是否有疑問,根據《基本法》第158條第3款的規定,在作出終審判決之前,都應當提請全國人大常委會解釋,不能因為條文清楚而不提請解釋。終審庭在無證兒童案中、在雙非案中沒有提請解釋都是不正確的,希望在外傭案中作出正確的選擇。

 由於1999年6月26日全國人大常委會曾對第24條第2款6項條文作出解釋,但終審庭在雙非案中並不認為如此,因此,在外傭案中,代表政府的大律師對《基本法》第58條第1款「本法的解釋權屬於全國人大常委會」的規定要求終審庭提請解釋,也是適當的。

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