戴道華 中銀香港高級經濟研究員
4月26日，美國財長和白宮經濟顧問終於為市場期待已久的特朗普稅務改革綱領揭幕。繼上周對稅改與「特朗普現象」的關係、主要措施以及減稅的錢從何來等進行分析後，本文將聚焦其可行性及其影響。減稅如果是以增加政府財赤來支付的話，毫無難度，任何人都做得到。對特朗普來說，進取的稅務改革要說服參眾兩院乃至市場就必須跨越收入中性的門檻才能變為現實。
從三個可能的開源措施來看，改全球徵稅為地域徵稅是從善如流，把美國的企業利得稅徵收與其他主要經濟體看齊，也大大降低了美國企業把海外盈利留存海外以規避35%稅率的誘因，因為未來美國企業的海外盈利調返國內就不會再徵稅。但即使對2.6萬億美元的海外盈利存量一次性徵收5%的稅，也只涉及1,300億美元，而且這2.6萬億美元並非全是現金，多是再投資，有多少可以調回美國及其對稅收和經濟能帶來多大影響也尚待進一步研究。
堵塞稅務漏洞影響正面
堵塞稅務漏洞雖然難以量化，惟其影響卻可以很大，因為美國目前35%的最高聯邦企業利得稅率加上州約4.1%的稅率，令美國的企業利得稅率是發達工業國中最高的。然而從美國國會預算辦公室（Congressional Budget Office, CBO）的統計來看，2016年企業利得稅稅收為2,996億美元，僅佔政府所有收入的9%，只相當於美國GDP的1.6%（稅收的大頭是個人入息稅和工資稅，各佔政府收入的47%和34%）。這顯示堵塞稅務漏洞如有進賬，其對稅收的正面影響可能不亞於地域徵稅的改革。
里根稅改功在開支中性
至於減稅刺激經濟從而增加稅收，美國經濟史上的先例為前總統里根在1986年推出的稅務改革，是其1981年上任後推出的第二份稅務改革，一般的分析都將之與美國經濟當時乃至之後的繁榮挂鈎。里根1981年的第一次減稅是有爭議的，因為減稅之後政府收入不降反升，且開支升得更快，令財政赤字迅速膨脹，從1981年的790億美元增至1983年的2,078億美元，利率隨之飆升，美國經濟遂於1982年陷入雙底衰退，全年收縮1.9%。里根也被迫在1982年重新加稅。
到了1986年稅務改革，里根就堅持收入中性、不增加財赤的原則。這一次，他做到了。政府收入一直至2000年連年增加，財政赤字至1989年降至1,526億美元，後在克林頓主政的1998年甚至轉赤為盈。美國經濟之後除在1991年因為海灣戰爭而輕微衰退以外，其他年份年均增長3.7%，直至科網股泡沫爆破為止。
以此看來，稅務改革要行之有效，開支中性的原則不可或缺，背後的含義是除了有新的開源措施和堵塞漏洞以外，即使不削減也要嚴格控制開支增長。
特朗普稅務改革與里根最大的不同之處在於里根減稅是有民主黨支持的，特朗普或無此條件。另外，里根減稅主打的是個人入息稅，其最高稅率從50%曾減至33%，實際稅率更可低至28%，並簡化稅階，所涉及的是政府稅收的大項，但特朗普稅改則主打企業利得稅，是政府稅收的小項，能否同樣有效值得進一步探討。
全球被迫回應或掀減稅潮
但在全球來說，若美國的企業利得稅最高稅率減至15%，根據CBO的研究，美國的企業利得稅便一下子從G20當中最高變為最低和最具競爭力，則各國恐怕都要被迫回應。即使香港目前具競爭力的16.5%的企業利得稅率也會有壓力，因為這是全球爭奪企業和投資的最直接手段，就連財困的日本也在削減該稅率，英國脫歐後也將以此手段進行競爭。(二之二)■題為編者所擬。本版文章，為作者之個人意見，不代表本報立場。