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2014年5月20日 星期二
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解惑篇:行政主導有制止「拉布」機制


宋小莊 資深評論員 深圳大學港澳基本法研究中心教授

如正確執行香港基本法第74條的規定,對財政預算案以修正案「拉布」根本就不可能,也就不可能進行辯論「拉布」、點人數「拉布」、表決「拉布」了。由於議員對預算案的修正案是無效的,特區政府完全可以根據基本法的規定,提出要求認定對財政預算案的「拉布」修正案無效的議案,要求立法會主席列入議程,並盡快進行表決。同理,政府的行動也會得到大多數議員和廣大市民的支持。

筆者看過很多論述香港特區行政主導體制的論文和文章,大多從正面來討論,極少從反面來討論。從正面來討論,又多從行政長官的雙重身份,行政長官的廣泛職權等方面來論述,而對回歸以來行政主導的弱化,又大都從立法權和司法權的擴張來說明。這是不能解決香港行政主導弱化的問題。

行政主導非「無牙老虎」

其實,香港基本法不但有大量行政主導的正面規定,還有不少防範、抑制立法權和司法權擴張的反向規定,可惜論者不多。在現實生活中,由於人為因素的干擾,還沒有很好運作起來,但這並不意味茩輕銊禰貌k的有關條文是「無牙老虎」,更不意味茯O「掉牙病貓」。與回歸前相比較,對抑制立法權和司法權擴張,有人認為總督比行政長官大,行政長官的權力不夠大。未必如此,應當說是各有千秋,有些地方行政長官的權力還比總督大。當年基本法的起草者認為香港特區的政治體制是行政主導,全屬實話,並非虛言。

兩個辦法限制「拉布」

在此可以舉兩例來說明:一是法案的表決程序。根據香港基本法附件二的規定,政府提出的法案、議案,不分組表決。議員提出的法案、議案要分組表決。第72條第(2)項又規定,政府提出的議案要優先列入議程。目前,香港正受少數激進派議員「拉布」的困擾,有可能墮入財政懸崖,廣大公務員擔心不能準時出糧,廣大生活困難的市民深感徬徨,但政府無計可施,只希望立法會主席大發慈悲「剪布」。但世界上並沒有救世主,香港基本法本來就有可以制止「拉布」的機制。特區政府完全可以根據香港基本法的有關規定,提出結束對財政預算案「拉布」的議案,要求立法會主席列入議程,並盡快進行表決。由於「拉布」只是少數人的搗蛋之作,大多數議員還是為老百姓虓Q的,全體議員表決的結果是可以預期的。

二是限制議員的提案權。香港基本法第74條明確規定涉及財政預算、政治體制和政府運作的法案由政府享有專屬提案權,不能由議員提出。所謂專屬提案權,就是連一級、二級等多極修正案權也專屬於政府。如果議員有意見,可以提出質詢案,如政府認為可取,也可以轉化為政府的修正案,政府大概不會把認真發言、有料到的議員當作啞巴。現在《立法會議事規則》,雖然認為財政預算案的專屬提案權屬於政府,但不認為有關的修正案專屬於政府,這是自相矛盾的,也是與香港基本法抵觸的。尤有甚者,議事規則把有關提案是否提出的判斷權交給立法會主席,而不是行政長官,任由其判斷權被立法會主席蠶食,也違反了香港基本法。如正確執行香港基本法第74條的規定,對財政預算案以修正案「拉布」根本就不可能,也就不可能進行辯論「拉布」、點人數「拉布」、表決「拉布」了。由於議員對預算案的修正案是無效的,特區政府完全可以根據基本法的規定,提出要求認定對財政預算案的「拉布」修正案無效的議案,要求立法會主席列入議程,並盡快進行表決。同理,政府的行動也會得到大多數議員和廣大市民的支持。

至於如何對抵觸基本法的議事規則進行修訂,與廣大市民盡早結束「拉布」的願望相比較,還不是急事,可以在「拉布」結束後再修訂不晚。以上兩點,是不是可以證明行政主導可以反向運作呢?但願讀者諸君認同。

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