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宋小莊 法學博士
政改方案獲得通過，進入到由全國人大常委會批准、備案的程序，由於香港特區政制發展涉及中央和香港特區的關係，全國人大常委會擁有基本法（含附件）的解釋權，對兩個附件修正案中需要進一步明確或解釋的事項，全國人大常委會可予明確、作出解釋，屬於中央對地方立法的監督和審查，為下一步的本地條例立法提供指引。
根據香港特區政制發展「五步曲」的程序要求，2012年的政改方案已經走了四步：（一）由行政長官提交香港基本法兩個附件是否要修改的報告；（二）由全國人大常委會根據基本法的有關規定確定；（三）由特區政府向立法會提出修正案，經立法會全體議員三分之二多數通過；（四）行政長官同意。現在只剩下最後一步，即由全國人大常委會對附件一的修正案作出批准，對附件二的修正案作出備案，就可以完成兩個附件修正案的立法程序了。
又據《全國人大常委會議事規則》第3條第1款的規定，全國人大常委會一般每兩個月舉行一次會議，有特殊需要時，可臨時召集會議。本月常委會無例會，照慣例到下一個月會召開會議確定對基本法兩個附件的修正案是否作出批准和備案的決定。鑒於全國人大常委會2004年4月6日的釋法明確，「只有經過上述程序，包括最後全國人大常委會依法批准或者備案，該修改方可生效」，也就是說，在得到批准、備案完成「五步曲」後，香港特區才能進行本地相關條例的修改。在立法會復會後，特區政府方可向立法會提交修例文件。
人大批准備案為香港本地立法提供指引
修正案和本地修例在法理上是母法和子法的關係。恰如基本法第45條第3款所說，行政長官產生的具體辦法由附件一規定；又如第68條第3款所說，立法會產生的具體辦法由附件二規定。本地相關條例的修訂，不能偏離兩個附件修正案的規定，經批准或備案的修正案是修訂本地相關條例的依據。香港基本法第11條第2款指出，「香港特區立法機關制定的任何法律，均不得同本法相抵觸。」本地修例既不得與修正案相抵觸，還應當找到基本法的依據。
在此要提到基本法兩個附件所說的「批准」或「備案」，與第17條第3款所說的「備案」的相同和相異之處。兩者的相同之處是全國人大常委會的批准或備案都是實質性的，即可以不予批准、不予備案，並不是只能批准或備案。這是由中央和香港特區關係決定的，第五步曲並非只是橡皮圖章。
就文意解釋而言，附件一所指的批准和附件二所指的備案都是兩個附件完成修改程序（即五步曲）的最後一道程序，屬於中央對地方的事先監督，並為下一步的本地條例的立法提供指引。香港特區政制發展因涉及中央和香港特區關係，全國人大常委會又有基本法（含附件）的解釋權，對兩個附件修正案中需要進一步明確或解釋的事項，全國人大常委會可予明確、作出解釋，只是在程度上批准和備案之間有所區別。例如對附件一的選舉委員會，就可以明確在本地條例中不對其中的團體票和個人票作出處理；對附件二的新增區議會議席，就可以作出不向傳統功能界別推廣的解釋，以免在本地條例的立法中發生需要發回的問題。
人大常委會可對本地立法進行合法審查
至於基本法第17條第3款提到本地條例要向全國人大常委會備案，則顯然屬於事後監督。全國人大常委會可以對提交備案的本地條例進行合法性審查。例如，本地條例的規定是否有基本法的依據，是否符合基本法的精神，是否抵觸基本法等等。在基本法兩個附件完成立法程序後，也不排除本地相應條例在貫徹落實時出現問題而被全國人大常委會按法定程序發回。
不論是在基本法兩個附件的層次上，還是在本地相關條例立法的層次上，全國人大常委會都可以進行必要的監督。
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